LLRI atliko ekspertizę dėl bendrųjų planų rengimo ir tvirtinimo ir šalies Savivladybių taryboms ir planus rengiančioms institucijoms pateikė rekomendacijas, kurių tikslas – atskleisti ekonominius bendrojo plano aspektus, pasiūlyti, kaip galiojančių teisės aktų ribose savivaldybės gali priimti aiškesnius, efektyviau veikiančius, geresnę aplinką gyventi užtikrinančius ir mažiau ekonominių įtampų keliančius sprendimus.
____________________
Įvadas
Pagal LR Teritorijų planavimo įstatymą savivaldybės iki 2007 metų gruodžio 31 d. turi parengti ir patvirtinti teritorijų bendruosius planus. Vyriausybės patvirtintas Lietuvos Respublikos Bendrojo plano įgyvendinimo priemonių planas savivaldybių bendrųjų planų sukūrimui numato terminą nuo 2003 iki 2008 metų imtinai. Šiuo metu dauguma Lietuvos savivaldybių yra vienoje ar kitoje bendrojo savivaldybės teritorijos plano rengimo stadijoje. Kai kurios savivaldybės turi gerą arba blogą bendrojo planavimo patirtį, kuria galima nemažai pasinaudoti.
Lietuvos laisvosios rinkos institutas (LLRI) dirba žemės rinkos reguliavimo ir nuosavybės apsaugos srityse, nes šiandien tai viena iš aktualiausių problemų, dėl kurių kyla kliūtis investicijoms, dirbtinai auginama žemės ir nekilnojamojo turto kaina, mažėja galimybės efektyviai naudoti žemę kaip gyvybiškai svarbų ribotą išteklių. Nors visi opūs klausimai negali būti atsakyti vien tik savivaldybės bendruoju planu, savivaldybės sprendimai, įtvirtinti jos bendrajame plane ir toliau sekantys planavimo politikoje, ypač svarbūs. Savivaldybė turi galimybę pasirinkti plėtros kryptis ir prioritetus, principus, kuriais remiantis vykdomas planavimas. Atitinkamai pasirinkti sprendimai tiesiogiai veikia savivaldybės žmonių gyvenimo aplinką, investicines sąlygas ir bendrą savivaldybės konkurencingumą Lietuvoje ir platesniame regione.
Savivaldybių taryboms ir planus rengiančioms institucijoms teikiamų rekomendacijų tikslas – atskleisti ekonominius bendrojo plano aspektus, pasiūlyti, kaip galiojančių teisės aktų ribose savivaldybės gali priimti aiškesnius, efektyviau veikiančius, geresnę aplinką gyventi užtikrinančius ir mažiau ekonominių įtampų keliančius sprendimus. Taip pat siekiama atkreipti dėmesį į svarbias takoskyras, kurias tenka pasirinkti politiniais sprendimais, bei šių sprendimų pasekmes. Rekomendacijose pirmiausia aptariami, deja, dažnokai užmirštami ekonominiai bendrojo planavimo aspektai ir problemos, o antrojoje dalyje pateikiamos konkrečios rekomendacijos, į ką reikėtų atkreipti dėmesį, ką reikėtų padaryti arba nuo ko susilaikyti.
Rekomendacijas parengė LLRI ekspertai. Dokumento projektas buvo aptartas specialistų diskusijoje. Už aptarimo metu išsakytas pastabas ir pasiūlymus šioms rekomendacijoms dėkojame diskusijos dalyviams: Lietuvos nekilnojamojo turto plėtros asociacijos (LNTPA) direktorei D.Bardauskienei, teisininkui M.Žiukui, LNTPA valdybos nariui, UAB Ober House generaliniam direktoriui V.Zabiliui, UAB Urbanistika vyr. architektui dr. S.Čereškevičiui, SĮ „Vilniaus planas“ vyr. architektui M.Pakalniui, Vilniaus detaliųjų planų rengėjų asociacijos nariui, UAB „Sklypo energija“ direktoriaus pavaduotojui Robertui Selenkovui. Šių ekspertų išsakytos pastabos prisidėjo tobulinant pateikiamas rekomendacijas. Galutinis tekstas, įskaitant galimus netikslumus, išlieka LLRI atsakomybė.
I. Bendrojo plano galimybės
Bendrasis planavimas susijęs su sprendimais dėl ribotų išteklių panaudojimo. Savo esme, tai ekonominiai sprendimai. Išmintingas planuotojas negali neatsižvelgti į ekonomikos dėsnius ir neatsižvelgti į ekonomines pasekmes, kurias neabejotinai turės toks svarbus dokumentas kaip bendrasis planas.
Savivaldybės turi pasirinkimo laisvę kokį plėtros modelį pasirinkti. Vieni didieji miestai pasirenka kompaktiškos plėtros strategiją ir akcentuoja pigesnės infrastruktūros ir geresnio susisiekimo privalumus, kitam miestui galbūt patrauklesnė dispersinės plėtros perspektyva. Abu modeliai turi savo privalumų ir trūkumų, taip pat abu pasirinkimai turi savo kainą, kurią būtina įvertinti.
Šiandien didžiuosiuose miestuose ir aplink juos vykstančios plėtros pamoka, kad ne visada realus plėtros modelis atitinka deklaruojamus tikslus. Šiandien faktiškai vykstanti ekspansyvi plėtra yra ne tik žmonių noro gyventi užmiestyje įgyvendinimas, bet ir sunkumų įsikurti miestuose pasekmė. Aukštumo, intensyvumo apribojimai, saugomos teritorijos ir paveldas mieste, sanitarinės zonos ir kiti ribojimai padaro naujų gyvenimo vietų kūrimą mieste brangų ir problemišką.
Nėra vieningo recepto, kaip turėtų plėstis miestai: koncentruotos plėtros variantas gali būti taip pat patrauklus, kaip ir ekstensyviosios, tačiau miestams priimant tokius strateginius sprendimus reikia įvertinti jų ekonomines pasekmes. Miestų centrų tuštėjimo metas iš dalies yra ekonominė plėtros ribojimų pačiame mieste pasekmė .
Bendrieji planai tik sudaro galimybes žmonėms ir verslams plėstis vienose ar kitose teritorijose. Bendruosiuose planuose numatyti privatūs objektai ar gyvensiančių žmonių skaičius yra tik vizija ir pasiūlymas investuoti ir kurtis. Priklausomai nuo pasiūlymo patrauklumo, savivaldybės vizijos aiškumo ir atvirumo, privačiai plėtrai siūlomos teritorijos arba bus užpildytos, arba ne.
Dėl teritorijų planavimo atsiranda tam tikros ekonominės pasekmės. Padidinus patraukliai ekonominei veiklai tinkamų sklypų pasiūlą, jų kainos krenta; pasiūlą sumažinus, o paklausai išliekant stabiliai, tokių sklypų kainos kyla. Apribojimai naudoti žemę sukelia jos trūkumą, kuris, esant nekintančiai paklausai, nulemia rinkos veikėjų veiksmus. Todėl ieškoma alternatyvių būdų, kaip ją efektyviai patenkinti (1) išnaudojant teritorijas, kuriose veikla nėra ribojama, (2) išnaudojant teisines spragas, pavyzdžiui, kuriant ūkininkų ūkius, kai nesirengiama ūkininkauti ar ieškant sodybos pamatų rekreacijai patraukliose vietose, (3) paperkant pareigūnus, (4) išnaudojant teritorijas, kurios nors paprastai nebūtų tinkamos, tačiau yra geriausia iš galimų alternatyvų.
Teritorija yra ribotas resursas. Fizinės jo savybės nenulemia jo ekonominio panaudojimo būdo, tai yra žmogaus – savininko arba politiko sprendimas. Pripažinimas, kad fizinės savybės nenulemia panaudojimo, suponuoja, kad žemės panaudojimo būdas yra pasirinkimas iš keleto alternatyvių. Ginčai dėl alternatyvų pasirinkimo, t.y. dėl teritorijos panaudojimo būdo, tik išryškina, kad yra konkuruojantys interesai, kaip galima panaudoti konkretų sklypą. Pavyzdžiui, bendrasis planas numato rekreacinės paskirties teritorijas, o gyventojai ir verslininkai mato jas kaip patrauklias vietas gyvenamajai statybai.
Tačiau atskiros teritorijos skiriasi savo ekonominiais kriterijais ir jų patrauklumas rinkai priklauso nuo konkrečių fizinių teritorijos savybių. Verslai, kurie nesusiję su vartotojų pasirenkama teritorija pvz. gamyba ar paslaugų teikimas verslui, paprastai turi daugiau alternatyvų konkrečiai teritorijai, o pagrindinis kriterijus paprastai yra susisiekimas ir logistika. Paprastai, nebūdami specifiški vietai, tokie verslai stengiasi kurtis sklypuose, kurių efektyviau panaudoti nebegalima – traukiasi iš gyvenamajai statybai patrauklių miestų priemiesčių ar centrų, kuriasi atokiau nuo gyvenviečių siekiant išvengti konfliktų dėl garsinės ar oro taršos. Galiausiai esant laisvam kapitalo judėjimui investuotojai turi pasirinkimą ne tik vienos valstybės, bet ir visos ES, bei kitų valstybių mastu. Todėl vietovei (o paprastai vartotojams) nereiklūs verslai rečiau tampa ginčų dėl teritorijų naudojimo kaltininkais.
Ekonominės pasekmės ir žmonių ir verslo paskatos ieškoti geriausių galimybių jų asmeniniams tikslams pasiekti atsiranda nepriklausomai nuo to ar ekonominės pasekmės buvo numatytos, bet tikėtasi jų išvengti, ar jos nebuvo numatytos. Ekonominės pasekmės atsiranda nepriklausomai nuo kitų tikslų, kurių siekiant buvo apribotas vienų ar kitų teritorijų naudojimas. Esant potencialiai urbanizuojamų vietovių apribojimams, pvz. priemiesčiuose, plėtra „prasprūs“ ten, kur apribojimus bus galima apeiti, t.y. neprognozuojamose teritorijose.
Teritorijos bendrasis planas yra vienas iš savivaldybės įrankių pritraukti investuotojus. Atsižvelgiant į savivaldos galias, teritorijų planavimas irkasdienės verslo kontrolės (pvz. leidimų išdavimo) funkcijos yra dvi svarbiausios verslo sąlygas nulemiančios sritys. Savivaldybės gali konkuruoti ne tik bendrojo plano lankstumu (kas dažnai reiškia ilgą detaliojo planavimo procedūrą), konkurencinis pranašumas gali būti bendrojo plano savalaikiškumas ir aiškumas. Tokį detalų ir aiškų planą (tiesa nevadinamą bendruoju) pasitvirtinusi Elektrėnų savivaldybė gyvena aktyvių investicijų laikotarpį. Savivaldybės, ypač jų politikai, turi pasirinkimo galimybes, kaip pasirenkant skirtingas plėtros strategijas pritraukti investuotojus ir gyventojus. Abejotina ar laisvos plėtros strategija būtų efektyvi Neringos savivaldybei, tačiau kitose, ekonomiškai silpnose savivaldybėse, leidimai aktyviau ir greičiau naudoti, pavyzdžiui, žemės ūkio paskirties žemę kitoms reikmėms, sulauktų verslininkų dėmesio. Rengiant bendruosius planus būtina atsižvelgti į jau veikiančių bendrųjų planų trūkumus, privalumus bei suteiktas pamokas. Savivaldybės turi ieškoti savų konkurencinių pranašumų, nes vienodi prioritetai, nebetampa pranašumais, tačiau plano aiškumas, viešų investicijų įsipareigojimų eiliškumas ir tvirtumas, turėtų būti visiems bendriesiems planams siektinos savybės.
Ekonomines motyvacijas veikia ir iki galo neaiški teisinė bendrojo plano ir įtvirtintų jame įsipareigojimų galia. Ar suplanuotos savivaldybės investicijos reiškia, kad valdžia nebegali daryti daugiau ir kitokių investicijų negu yra numatyta, ar gyventojai gali tikėtis, kad kelias per bendrojo plano gyvavimo laikotarpį ten neatsiras? Ar gali gyventojai ir investuotojai turėti pagrįstus lūkesčius, kad savivaldybės investicijos atsiras, jeigu jos buvo suplanuotos? Teisinė galia ir plano įsipareigojimų tikrumas sudarytų tam tikrą apsaugą nuo galimos korupcijos, kuomet „išsimušamos“ investicijos vietovėse, kuriose jos nebuvo numatytos, o neįvykdomos planuose nurodytosios.
II. Rekomendacijos
Galutiniam vartotojui – gyventojui, verslininkui, savivaldybės tarnautojui – bendrasis planas turi padėti jam priimti savo sprendimus, įvertinti veiklos galimybes, prognozuoti, kaip plėsis miestas ir kaip jis nesiplės arba jei plėsis, tai tik privačiomis lėšomis. Geras bendrasis planas (jo tekstinė ir grafinė dalys) gyventojams ir verslininkams turi atitikti ir kitiems teisės aktams keliamus reikalavimus ir būti:
· lakoniškas ir suprantamas;
· pagrįstas;
· aiškiai nustatantis atskirų teritorijų naudojimo sąlygas;
· nenustatantis per daug įpareigojimų;
· numatantis viešus veiksmus (investicijas ar savalaikį leidimų išdavimą) ir jų atlikimo terminus.
Dėl naujųjų teritorijų planavimo dokumentų
Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano iki 2015 metų projekte numatytas naujas planavimo dokumentas „teritorijų architektūrinės-urbanistinės ir inžinerinės plėtros koncepcijos“, kuris turėtų numatyti teritorijų funkcinį zonavimą, inžinerinius ir transporto koridorius, viešąsias erdves ir pan. Atskiroms Vilniaus miesto dalims tokios koncepcijos parengtos, kitoms rengiamos. Toks planavimo dokumentas Teritorijų planavimo įstatyme nėra numatytas. Vilniaus miesto bendrojo plano rengėjai jį laiko bendrojo plano sudėtine dalimi. Koncepcija, pagal savo prigimtį nėra detalizuojantis dokumentas, o „architektūrinės-urbanistinės ir inžinierinės plėtros koncepcijos“ kaip tik atsižvelgdamos į bendrojo plano sprendinius konkretizuoja tam tikro rajono raidą.
Viena vertus koncepcijos sudaro galimybę, kad bendrasis planas netaptų smulkmeniškas ir detalus, o tai reikštų ir dažną jo neatitikimą tikrovės poreikiams ir keitimą. Koncepcijos savivaldybių planuotojams ir sklypų savininkams taip pat suteikia lankstumo susitarti, kaip plėsti teritoriją. Antra vertus, praktikoje dar nėra aišku, kaip bus sprendžiami ginčai dėl bendrojo plano ir koncepcijų suderinamumo rengiant detaliuosius planus, pagal kokią tvarką koncepcijos turėtų būti rengiamos ir priimamos.
Todėl rekomenduotina atsižvelgti į Vilniaus savivaldybės patirtį pasitelkiant naujus teritorijų planavimo dokumentus jau greta galiojančių – jie suteikia daugiau lankstumo bendrajam planui, tačiau naujus dokumentus reikės išmokti taikyti, galimi kolizijos atvejai, kurių sprendimai teisės aktuose nenumatyti.
Dėl situacijos analizės
Planavimas, t.y. veiksmų ateityje numatymas, remiasi šiandien turima informacija, kuri vertinama pagal galimą svarbą ateičiai. Bet kuris planuotojas susiduria su įvertinimu, kokia informacija ir žinios yra svarbios ir reikšmingos sprendimui.
Rengiant bendrąjį planą ir analizuojant socialinę, ekonominę, kultūrinę savivaldybės padėtį gausiai pateikiama įvairi informacija (praėjusių metų gyventojų skaičiaus, išsilavinimo, amžiaus rodikliai, įmonių, paslaugų mieste skaičius ir dinamika), tačiau ne visada padaromos atitinkamos išvados, ką šie rodikliai reiškia, ir kokią jie turi reikšmę bendrojo plano kūrimui. Informacijos gausa nėra trūkumas savaime, tačiau svarbu, kad ji sietųsi su po situacijos analizės dalimi pateikiamomis išvadomis ir būtų bendrojo plano sprendinių pagrindas.
Bendrojo plano situacijos analizėje rekomenduotina pateikti tik tą informaciją, kuri siejasi su bendrojo plano koncepcija ar sprendiniais. Per daug gausi, aprašomoji, pateikianti daug, tačiau planavimui nebūtinos informacijos, situacijos analizė tik apsunkina bendrojo plano rengimą ir priėmimą patiems savivaldybių tarnautojams bei sumažina bendrojo plano suprantamumą visiems gyventojams.
Dėl pateikiamų koncepcijos alternatyvų
Bendrųjų planų rengėjai paprastai pateikia keletą plėtros koncepcijų, tačiau ne visada tai realios ar reikalingos alternatyvos. Pavyzdžiui, Akmenės savivaldybės bendrojo plano rengimo atveju – pateikiamos kelios plėtros koncepcijos, tačiau viena iš koncepcijų iš karto pristatoma, kaip mažiau pagrįsta ir racionali. „Prastesnės“ alternatyvos vertinimui skiriamas neproporcingai mažas ir vienpusiškas įvertinimas. Alternatyva pateikiama tik formaliai. Bendrojo plano situacijos analizės ir koncepcijos rengėjai išreiškia preferencijas dėl koncepcijos, todėl galimybės vėliau savivaldybių taryboms pasirinkti kitą plėtros koncepciją minimalios.
Rekomenduotina pateikti tik vieną plėtros koncepciją (išskyrus tuos atvejus, kai yra daugiau nei viena konceptuali strateginė plėtros kryptis). Tačiau detalizuojant bendrą kryptį bendrajame plane išskirti žemesnio lygmens alternatyvas yra neretai labai prasminga. Pavyzdžiui, dėl atskirų teritorijos dalių plėtros, ar tam tikros naudojimo paskirties teritorijos plėtros.
Bendrieji planai ir investicijos į infrastruktūrą
Sprendžiant klausimus dėl plėtros krypties vienas iš pateikiamų argumentų yra išaugančios investicijos į infrastruktūrą. Tačiau svarbu atkreipti dėmesį, kad plėtros galimybė ir infrastruktūros, susijusios su šia plėtra įrengimo bei palaikymo finansavimas yra du atskiri klausimai, kuriuos svarbu tiksliai atskirti ir suderintai išspręsti.
Ekstensyviai išsiplėtusioms savivaldybėms viešomis lėšomis įrengiant infrastruktūrą sąnaudos labai išauga. Infrastruktūrą įrengiant viešomis lėšomis, sąnaudas dalinasi visi mokesčių mokėtojai. Tai reiškia, jog ekstensyvios plėtros privalumais besinaudojantieji gyventojai sąnaudas, susijusias su šiais privalumais, dengtų iš tų, kurie privalumais nesinaudoja, lėšų.
Privačiai plečiamose teritorijose infrastruktūra turi būti grindžiama privačiomis lėšomis t.y., gyventojai gyvensiantys naujuose užmiesčio rajonuose turi nešti pagrindines susisiekimo, socialinės, inžinierinės infrastruktūros sąnaudas. Vilniuje plečiamose naujose teritorijose infrastruktūra įrengiama privačiomis lėšomis, taip infrastruktūros sąnaudos padengiamos ekonomiškai efektyviausiu būdu – jas padengia, tas, kam jos sukuria didžiausią pridėtinę vertę. Kuomet gyventojai pirkdami butus susimoka infrastruktūros įrengimą, rodo, kad galima ir vyksta plėtra, kai miestas neturi investuoti ir vėliau išlaikyti infrastruktūros. Itin svarbus dalykas yra savivaldybės apsisprendimas ir vienareikšmis įvardinimas, kokią infrastruktūrą visiškai arba iš dalies finansuos savivaldybė, o kokios – ne. Principai, atskiriantys visiško, dalinio finansavimo bei nefinansavimo atvejus yra esminiai ir būtų ypač naudingi aiškumui, jei būtų vienareikšmiai nustatyti bendrajame plane.
Privačios investicijos į infrastruktūrą būtų dar efektyvesnės, jeigu būtų (1) sudarytos teisinės sąlygos investavusiems į infrastruktūros objektus gauti investicinę grąžą, kai prie jos nori prisijungti nauji vartotojai, bei (2) savivaldybė įsipareigotų neinvestuoti viešų lėšų į konkuruojančių sklypų infrastruktūrą, nes priešingu atveju, bet kuris investuotojas praras motyvaciją investuoti privačias lėšas ir sieks „išsimušti“ iš savivaldybės.
Situacija Klaipėdos rajone, kai nauji rajonai plėtėsi be privalomos infrastruktūros ir privačiai nesikooperuodami jai įrengti, o infrastruktūros įmonės nenori investuoti į betvarkę atskiruose rajonuose, miestui yra brangi. Galiausiai savivaldybė faktiškai uždraudė teisėtą plėtrą jei nėra įrengiama ir įregistruojama inžinierinė infrastruktūra. Spontaniškos Klaipėdos rajono priežastys susijusios su tuo, jog patvirtinus bendrąjį rajono planą atsirado pakankamai netikėta galimybė plėtrai, kuri buvo apribota iki bendrojo plano, todėl žmonės siekė ja pasinaudoti. Tačiau problema yra ne pati plėtra, o neaiškumas, kas neš šios plėtros naštą. Problemos sprendimas plėtrą apriboti ir de facto įsipareigojimas prisidėti prie infrastruktūros įrengimo ir išlaikymo nėra pats geriausias, nes tai reiškia, kad už privatų ar grupinį interesą bus sumokėta viešiems interesams realizuoti skirtais finansais. Tolesnė plėtra tampa suvaržyta, nes atsiranda papildomų apribojimų, susijusių su infrastruktūros įrengimo ir privačių objektų statybos eiliškumu.
Rekomenduotina (1) bendruosiuose planuose numatyti privačios infrastruktūros finansavimo principus, privačių investicijų grąžos principus bei viešų investicijų įsipareigojimus, tačiau (2) neriboti plėtros tais atvejais, kai savivaldybė niekaip neįsipareigoja užtikrinti infrastruktūros, o taip pat faktiškai nesiimti rūpintis ta infrastruktūra, kuri neišplaukia iš bendruose planuose įtvirtintų įsipareigojimų.
Dėl viešų investicijų planavimo
Bendrojo plano sprendinių įgyvendinimas reikalauja savivaldybės investicijų. Savivaldybės susiduria su natūralia ribotų išteklių problema ir turi pasirinkti prioritetus, kur bus nukreiptos viešos investicijos. Konstruojant bendrąjį planą svarbu atsižvelgti ne tik į tai, jog jis yra teritorinės plėtros vizija, bet ir tai, kad tai viešų investicijų įsipareigojimas. Pirmiausia reikia vengti įsipareigoti ne pagal turimą biudžetą. Pavyzdžiui, planuojama, kad Šiaulių strateginiam planui 2007-2016 metams įgyvendinti gali prireikti 4,6 milijardų litų. Savivaldybės turėtų konkuruoti ne planuojamomis išpūstomis investicijomis, o tuo, kaip sugebės pritraukti privačias investicijas ir realiais darbais, kuriuos suplanuos ir sugebės įgyvendinti. Viena vertus, investavę viešas (savivaldybės ir ES skirtas) lėšas į turizmo objektus Druskininkai tampa patrauklesni privatiems tuos objektus palaikantiems ir aptarnaujantiems verslams. Tačiau kita vertus, laimėjimas labiau susijęs ne su savivaldybės investicijomis, o su sėkmingu išorinių lėšų pritraukimu. Be to, viešai pastatyti objektai užkirto kelią tokioms pačioms privačioms investicijoms atsirasti ir buvo pastatyti mokesčių mokėtojų lėšomis, kurios neturėtų būti naudojamos rizikingiems komerciniams objektams. Kurortai neturėtų plėstis viešų investicijų į turizmo objektų statybą sąskaita.
Savivaldybės galėtų suplanuoti atskiras investicijų grupes. Pirmoji – viešos investicijos – tvirti įsipareigojimai įgyvendinti išskirtinai viešus objektus (kai neįmanoma pritraukti privačių investuotojų, nes sunku išskirti objekto pridėtinę vertę konkretiems vartotojams) ir nustatytas, jų eiliškumas – kam pirmiausia bus naudojamos atsiradusios savivaldybės, valstybės ar ES lėšos. Antroji investicijų grupė – investicijos kartu su privačiais investuotojais įvairiomis viešos ir privačios partnerystės formomis (jei privatūs prisideda). Išimtinai viešos investicijos turi būti ribotos. Vilniuje yra trimečiai investicijų planai, kurie galiausiai tarnauja tam, kad investicijos būtų įgyvendinamos.
Dėl bendrojo planavimo apimties
Nors bendrąjį planavimą reglamentuojantys teisės aktai numato platų uždavinių ratą, kuriuos bendrasis planas turi aprėpti, tačiau pagrindinis bendrojo plano tikslas – nustatyti teritorijų raidos kryptis. Praktikoje bendrųjų planų situacijų analizės, koncepcijos ir sprendiniai iš dalies dubliuoja savivaldybių strateginių planų turinį, todėl toks dubliavimas, ypač srityse, kurios nesusijusios su teritorijų panaudojimu, yra perteklinis ir nepagrįstas.
Prie probleminių sričių, kurių bendrojo planavimo metu būtų galima atsisakyti ir mažinti bendrojo planavimo apimtis, galima priskirti:
ü Planuojamos teritorijos ir veiksmai, kur savivaldybė nėra savininkas;
ü Planuojamos sritys ir veiksmai, kuriems teritorijų naudojimo klausimai nėra svarbūs;
ü Planuojamos privačios hipotetinės investicijos;
ü Planuojama infrastruktūra, kuri liberalizuojama ir privatizuojama;
ü Planuojamos savivaldybei ir valstybei nepriklausančios funkcijos. Pavyzdžiui, sporto ir laisvalaikio srityje.
Apie jas detaliau:
· Planuojamos teritorijos ir veiksmai, kur savivaldybė nėra savininkas
Suplanavimas suponuoja įgyvendinimą. Bendrieji planai negali įpareigoti privačios žemės savininko imtis aktyvių veiksmų plėtoti veiklą. Todėl atitinkamos aktyvios plėtros suplanavimas privačiose teritorijose sukelia natūralų konfliktą tarp savivaldybės, kuri siekia aktyvios plėtros (susisiekimo ar kitos infrastruktūros) ir savininkų, kurie dėl įvairių priežasčių nenori teritorijos plėsti apskritai arba plėsti pagal bendrąjį planą. Kuomet aktyvūs plėtros planai skiriasi nuo savininkų planų, kaip jie pageidautų plėsti teritoriją, kyla natūralus konfliktas, kai savininkas kaip tinkamas negali naudotis nuosavybe, o yra įpareigojamas ne tik susilaikyti nuo veiksmų, bet atlikti kitus aktyvius veiksmus. Pavyzdžiui, priemiesčiuose bendrajame plane numatyta pramoninė ar gyvenamųjų namų statyba, tačiau dalis teritorijos savininkų tokios (arba jokios) plėtros nepageidauja.
Nebūdamas sklypo savininku planavimo subjektas nustato teritorijų naudojimo režimus, investicijas ar būsimus naudojimo būdus. Planuodama komercinius objektus ar infrastruktūrą savivaldybė susiduria su faktu, kad savininkai, kurių sklypuose viena ar kita veikla suplanuota, nepageidauja sklypo plėsti taip, kaip yra numatyta. Tokiose situacijose arba savivaldybė priversta išpirkti žemės sklypą visuomenės poreikiams, arba jį įsigyja privatus investuotojas plečiantis teritoriją, arba plėtra neįvyksta.
Įtampas mažintų kuo didesnis atsižvelgimas į sklypo savininko faktą planuojant teritorijas reikmėms, kurias realizuos viešieji subjektai (visų pirma, pati savivaldybė), t.y., kiek įmanoma mažesnis tokių objektų planavimas privačiose teritorijose. Kol lieka neprivačių teritorijų, jei tik įmanoma, specifinei paskirčiai žemė turėtų būti paskirta tik ten, kur ji priklauso savivaldybei. Privačiose teritorijose taip pat turėtų būti planuojamas laisvesnis režimas ir numatoma daugiau daugiafunkciškumo, mažiau apribojimų.
· Planuojamos sritys ir veiksmai, kuriems teritorijų naudojimo klausimai nėra svarbūs
Didelis dėmesys, atliekant situacijos analizę, pasirenkant koncepciją bei sprendinius, teikiamas viešosios politikos sritims, kurios nėra bendrojo planavimo objektas. Pavyzdžiui, Akmenės bendrojo plano rengime ypatingas dėmesys skiriamas sveikatos priežiūros ir švietimo sistemų problemų analizei ir argumentams, kaip pasirinkta viena ar kita plėtros koncepcija paveiks šias sritis. Taip sudaromas įspūdis, jog bendruoju planu ar apskritai savivaldybės planavimu galima užčiuopti ir išspręsti problemas, kurias iš tikrųjų užčiuopti ir išspręsti gali tik rinkos dalyvių veiksmai, kuriais orientuojamasi į greitai kintančią ir įvairiomis, kartais labai netikėtomis, subtilybėmis pasireiškiančią paklausą.
Socialinė ir švietimo paslaugų plėtra nėra bendrojo planavimo objektas, kai nėra poreikio rezervuoti teritorijas objektams, kurie yra skirti šioms funkcijoms vykdyti. Tačiau paprastai netgi nėra paklausos ypatingai teritorijai, kad būtų galima įsteigti, tarkime, bendrosios praktikos gydytojo kabinetą (ypač vietovėse, kur nėra didelės paklausos teritorijoms). Lietuvos situacijoje, fizinės teritorijos šių sričių problemoms spręsti pakanka. Socialinė, švietimo, sveikatos apsaugos sistemos turi ir sprendžia savas problemas jų nagrinėjimas bendrojo plano rengimo kontekste yra klaidinančios ir perteklinės.
Rekomenduotina bendrajame plane nenagrinėti švietimo, sveikatos ar socialinių problemų, kai tai nėra tiesiogiai susiję su konkrečių sklypų poreikiu. Šių sričių analizė ir sprendimai, kiek tai yra viešoji funkcija, turėtų rastis strateginiuose savivaldybių planuose. Netgi socialinių, švietimo, sveikatos ar kitų objektų konkreti fizinė vieta gali būti nebūtinai planuojama bendrajame plane, jei sudarytos atitinkamos ekonominės sąlygos ir paskatos skirti šiai paskirčiai bet kurią vietą. Tokios sąlygos būtų ypač geros, kai atitinkamą funkciją atlieka privatūs subjektai, arba ji vykdoma viešosios – privačiosios partnerystės pagrindu. Tokiu atveju esant poliklinikos, sporto arenos ar kito objekto statybos poreikiui alternatyvūs projektai galėtų skirtis ne tik įvairiais paties objekto niuansais, bet ir fizine vieta.
· Planuojamos privačios hipotetinės investicijos
Projekte planuojamos ne tik savivaldybės bei savivaldybės tiesiogiai įtakojamos investicijos, bet ir privačios investicijos. Abejotina, ar bendrojo plano uždavinys yra prognozuoti bei numatyti privačias investicijas (juo labiau – net iki 2015 m.). Pažangesnis ir viešąjį bei privatų interesą, viešuosius ir privačius planus geriau suderinantis būdas būtų planuoti savivaldybės investicijas bei jos tiesiogiai įtakojamas investicijas. Šių savivaldybės planų vykdymas privatiems investuotojams paliekant galimybę prisiderinti prie šių planų. Neabejotina, kad privatūs investuotojai atsilieptų į Bendrajame plane numatytus planus ir prisiderintų prie jų, kai jie atspindi vartotojų poreikius. Daugiausia, ką galima nustatyti privačių investicijų atžvilgiu – tai jų prognozavimas, tačiau iš jo neturėtų kilti ar būti pateisinami tolimesni veiksmai administracinėmis priemonėmis nukreipiant privačias investicijas.
Vilniaus bendrojo plano sprendinių detalizavimo stadijoje nėra aišku, ką finansuoja savivaldybė, ką privatūs investuotojai. Investicijų poreikis matuojamas būsimiems privatiems ir savivaldybės projektams. Abejotina, ar pvz. bendrojo plano rengėjų apskaičiavimai, kiek privatūs asmenys investuos iki 2015 į televizijos ar interneto ryčių plėtojimą, yra prasmingas. 8.2.2. teigiama, koks lėšų poreikis yra pramonės teritorijų konversijai (ir kokį savivaldybė turėtų numatyti), tačiau vėliau teigiama, kad didesnė dalis bus finansuojama iš privačių lėšų. Nors prognozuojamas privačių investicijų dydis ir kryptys ir gali būti svarbios bendrojo plano sprendiniams, tačiau reikia aiškiai atskirti, kad ta nėra įpareigojančios nuostatos, kurios gali kisti nepriklausomai nuo planuotojų valios.
Visose planavimo stadijose atskirti viešas ir privačias plėtrai reikalingas lėšas. Numatomos privačios lėšos viso labo išlieka tik spėjimas neturintis realaus pagrindo tiek dėl to, kad investicijos numatomos per daug ilgam terminui, tiek dėl to, kad spėja ne pats savininkas, o planuotojas. Rekomenduotina dėmesį skirti sąlygų privačioms investicijoms pritraukti kūrimui ir tokių sąlygų įdiegimo planavimui.
· Planuojama infrastruktūra, kuri liberalizuojama ir privatizuojama
Savivaldybių investicijos planuojamos į privačius sektorius, į sektorius, kurie privatizuojami ir liberalizuojami. Pripažįstama, kad ryšių sistemos tapo privačiomis, plėtra įgavo pagreitį ir savivaldybė šios funkcijos nefinansuoja. Tačiau manoma, kad iki 2015 m. kitose inžinerinės infrastruktūros srityse išlieka status quo ir savivaldybė planuoja ir investuoja į elektros energijos tiekimą, šilumos energijos tiekimą ir kt.
Todėl rekomenduotina neplanuoti privačių investicijų srityse, kuriose numatomas rinkos liberalizavimas ar privatizavimas. Įtvirtinti nuostatą, jog savivaldybės bendrasis planas numato tik viešos infrastruktūros reikalus.
· Planuojamos valstybei ar savivaldybėms nepriklausančios funkcijos
Savivaldos funkcijos kai kuriose srityse nėra labai aiškiai apibrėžtos ir dėl jų įgyvendinimo apimties kyla ginčų. Nors savivaldybėms ir priskirtos kai kurių sričių – sporto ar bendrojo lavinimo organizavimo funkcijos, tačiau jos turėtų atsisakyti ne savivaldybės funkcijos statyti ar planuoti tokius objektus, pvz. statyti naujus sporto objektus. Jeigu imamasi vykdyti funkciją, reikia atskirti tas, kurioms nėra reikalingi bendrojo plano sprendiniai. Tokios paslaugos teikiamos privačių subjektų, savivaldybės dalyvavimas tokiuose projektuose yra neskaidrumo židiniai, o norint mažiau pasiturinčioms šeimoms teikti socialinę funkciją ir užtikrinti jų galimybes sportuoti, reikia paramą skirti patiems remtiniems vartotojams, o ne savivaldybei statyti sporto objektus.
Todėl rekomenduotina neplanuoti vykdyti privačiam, o ne valstybės ar savivaldybės sektoriui būdingų funkcijų.
Dėl bendrojo plano paliekamų alternatyvų ir daugiafunkciškumo
Patrauklios urbanizacijai žemės ūkio paskirties teritorijos priemiesčiuose, šalia susisiekimo kelių ar tinkamose rekreacijai vietose tampa įvairiausių teisinių gudrybių, kaip jas urbanizuoti, išbandymų poligonu. Labiausiai paplitę yra šie: ūkininko ūkio steigimas vėliau gaunant leidimą ūkininko ūkio sodybai; kolektyvinių sodų bendrijų kūrimas įgyjant teisę faktiškai statyti gyvenamuosius namus be detaliojo planavimo, t.y. be žemės ūkio žemės paskirties pakeitimo.
Tokia praktika netinkama, nes (1) neleidžia pasiekti siekiamo tikslo – žemės ūkio paskirties žemės išsaugojimo (nors toks tikslas taip pat abejotinas). (2) Sustiprina formalų požiūrį ir skatina nepasitikėjimą. (3) Skatina fragmentišką šių teritorijų plėtrą.
Priemiestinių teritorijų urbanizacijai palankias sąlygas sudarytų daugiafunkcinės paskirties nustatymas priemiesčio teritorijose, kuriose šiuo metu yra žemės ūkio paskirties sklypai. Įtvirtintas žemės ūkio paskirties nustatymas užkerta kelią bet kokiai teritorijos konversijai ir darniai plėtrai, o atsižvelgiant į tai, jog bendrieji planai kuriami ilgam laikotarpiui, numatyti, kad dabar esančiose žemės ūkio paskirties teritorijose neprireiks komercinės ar gyvenamosios statybos, neįmanoma. Esant apribojimams potencialiai urbanizuojamose vietovėse, pvz. priemiesčiuose, plėtra „prasprūs“ ten, kur apribojimus bus galima apeiti, t.y. neprognozuojamose teritorijose. Tokia plėtra tikrai neatitiks keliamų nuoseklumo ar darnos kriterijų.
Todėl rekomenduotina priemiesčių teritorijose numatyti daugiafunkcinį režimą leidžiantį keisti žemės ūkio paskirties žemę į savininko pageidaujamą.
Bendrųjų planų sprendiniai turėtų sudaryti palankias sąlygas daugiafunkciniam atskirų teritorijų naudojimui – tam, kad galėtų rastis teritorijos užtikrinančios naujas darbo vietas, paslaugų gyventojams infrastruktūrą bei gyvenamąjį plotą. Tam reikalingas teritorijų sprendinių daugiafunkciškumas: numatyti, jog atitinkamoje teritorijoje leidžiama gyvenamoji, komercinė ir nustatytas veiklos sąlygas atitinkanti pramoninė veikla. Sveikintinas Vilniaus miesto bendrajame plane numatytas principas, jog skatinama pramonės ir komunalinių teritorijų naudojimo įvairovė – leidžiama vystyti mišrias paskirtis: pramoninę, komercinę ir, esant galimybei, gyvenamąją ar visuomeninę. Visos galimos konversijai teritorijos turėtų būti atviros gyvenamajai ar komercinei statybai – ypač atkreipiant dėmesį į miesto vidurinėje dalyje esančius sklypus, kurių konversija į gyvenamosios statybos, būtų ekonomiškai patraukli.
Todėl rekomenduotina tiek potencialios konversijos teritorijose, tiek teritorijose, kuriose bendrojo plano koncepcija siūlo alternatyvias veiklas, numatyti naudojimo daugiafunkciškumą, taip sudarant galimybes savininkams bei vartotojų poreikiams ateityje lemti teritorijos naudojimo būdą.
Dėl savivaldybės bendrojo plano ir aplinkinių teritorijų suplanavimo
Pagal Teritorijų planavimo įstatymą administracinių teritorinių vienetų bendrieji planai rengiami neišeinant iš jų administracinių ribų. Tačiau jų sprendiniai turi būti suderinti su kaimyninių teritorijų galiojančių bendrųjų planų sprendiniais. Daugumos savivaldybių teritorijų bendrieji planai nėra parengti. Respublikos teritorijos administracinis suskirstymas ir savivaldybių ribų nustatymas, savivaldybių teisė priimti bendruosius planus, kurie greta kitų numato ir savivaldybės teritorijos plėtros kryptis – įtvirtina potencialų konfliktą tarp gretimų teritorijų planų sprendinių. Kaimyninės teritorijos, kurioms planus rengia atskiros savivaldybės, paprastai yra susijusios transporto, socialiniais, urbanistiniais ar kitais ryšiais, todėl atsietas teritorijų ir jos plėtros planavimas gali būti ne tik neefektyvus, bet ir neprasmingas.
Su šia problema susiduria miestų ir rajonų savivaldybės rengdamos atskiros miesto ir rajono savivaldybių bendruosius planus – Kauno miesto ir Kauno rajono, Šiaulių miesto ir Šiaulių rajono savivaldybės. Šios problemos ypač ryškios naujose savivaldybėse, sukurtose smulkiuose miestuose, kai šiems svarbios kultūrinės, ekonominės, socialinės zonos lieka už formalių savivaldybės teritorijos ribų ir todėl nebeįtraukiamos į miesto savivaldybės bendrąjį planą, pvz. Druskininkai.
Atsižvelgiant į tai, kad Lietuvos Respublikos teritorijos administracinis suskirstymas nėra nusistovėjęs – nuolat pasigirsta siūlymai kurti naujas savivaldybes, naikinti suskirstymą apskritimis ir keisti jį suskirstymu regionais, bei įvertinant, kad glaudus bendradarbiavimas tarp kaimyninių savivaldybių ne visada gali būti produktyvus, rekomenduotina ieškoti galimybių rengti bendruosius planus kartu susijusioms teritorijoms, atsiremiant į apskrities lygmeniu parengtus bendruosius planus. Taip pat rekomenduotina neesant apskrities bendrojo plano susitarti, kad apskritis veiktų kaip arbitras, kuomet iškyla ginčai tarp savivaldybių dėl bendrųjų planų rengimo.
