Įžanga
Jau daugiau nei dešimtmetį Lietuvos laisvosios rinkos institutas savo analitiniuose darbuose atkreipia dėmesį į pagrindines problemas ir trūkumus, bei galimus sprendimus, susijusius su biudžeto formavimu. LLRI nuolat akcentuoja, kad biudžeto sudarymo pamatu turi būti aiškūs biudžeto prioritetai. Programų finansavimas turi būti nustatomas ne tik pagal prognozuojamus programų rodiklius, bet ir pagal praeityje jau pasiektus rezultatus. Rezultatų įvertinimas leistų LR Seimo nariams pagrįsčiau spręsti, ar nereikia tam tikros programos peržiūrėti, skiriamą finansavimą padidinti, sumažinti ar iš viso programos atsisakyti.
Surenkant mažiau biudžeto pajamų, negu kad buvo planuota, aiškūs prioritetai ir finansavimas pagal rezultatus būtų leidę biudžeto asignavimus mažinti neefektyviausioms sritims. Šių metų pirmame ketvirtyje tapo akivaizdu, kad biudžeto asignavimai turės būti peržiūrimi ir mažinami, tačiau valdžios institucijos šiam asignavimų mažinimui tinkamai nepasiruošė. Biudžeto pajamų augimo metu nebuvo poreikio ištirti, kurios biudžeto programos neefektyviausios, todėl esant biudžeto išlaidų mažinimo būtinybei neaišku, kokiais kriterijais vadovavosi valdžios institucijos, mažindamos asignavimus. Abejotino efektyvumo programas vykdančių ministerijų asignavimai mažėja labai nežymiai ir tai verčia abejoti, ar taupoma atsisakant neefektyviausių ir abejotino tikslingumo programų arba bent jau mažinant tokioms programoms skirtus asignavimus.
Asignavimų programoms perskirstymas ir grėsmė biudžeto skaidrumui
Seimui pateiktame biudžeto įstatymo projekte Nr. XIP-496 siūloma perskirstyti biudžeto programoms skirtus asignavimus. 10 įstatymo straipsniu siūloma dalį įmokų į valstybės biudžetą, skirtų šešioms specialiosioms programoms finansuoti, panaudoti „bendroms biudžeto reikmėms“.
Šios specialiosios programos yra:
– Aplinkos ministerijos vykdomos Specialioji Lietuvos aplinkos apsaugos investicijų fondo programa, Specialioji gaminių ar pakuotės atliekų tvarkymo programa ir Specialioji bendrųjų miškų ūkio reikmių finansavimo programa;
– Finansų ministerijos vykdoma Specialioji nuompinigių už valstybės materialųjį turtą, pervestų į Lietuvos Respublikos valstybės biudžetą, kompensavimo programa;
– Lietuvos automobilių kelių direkcijos prie Susisiekimo ministerijos vykdoma Specialioji kelių priežiūros ir plėtros programa;
– Specialioji ryšių valdymo ir kontrolės programa.
Iš viso bendroms biudžeto reikmėms skirti planuojama 630 mln. lt.
Nors bendrosios biudžeto reikmės yra mažinamos, abejonių kelia lėšų perskirstymas tarp programų. Pateiktas biudžeto projektas neleidžia suprasti, kokioms programoms konkrečiai (biudžeto reikmėms) bus skiriamos šios perskirstomos lėšos. Stokojant skaidrumo, aiškumo ir pagrindimo, kyla klausimas, ar lėšų taupymas apskritai vyksta įvardijamomis apimtimis, ar vykdomas tik perskirstymas neįvardintų programų naudai, pažeidžiant programinio biudžeto principą.
Asignavimų perskirstymas biudžeto viduje (dalį įmokų skiriant ne specialiosioms programoms, o bendroms biudžeto reikmėms) mažina viešųjų finansų skaidrumą. Bendra įmokų specialiųjų programų finansavimui suma nepasikeičia, tačiau asignavimų valdytojui skirti asignavimai sumažinami darant tarsi nežymų pakeitimą „žvaigždute“. Biudžeto lėšų taupymas turi būti skaidrus, argumentuotas, nekeliantis abejonių, jog jis yra tik vienų programų finansavimas kitų programų sąskaita.
Įstatymo projekte numatytas pakeitimas pažeistų tikslinio specialiųjų programų finansavimo principą, pagal kurį šioms programoms skirtos lėšos gaunamos įstatymų nustatyta tvarka. Pavyzdžiui, Specialiosios kelių plėtros ir priežiūros programos pajamas sudaro 55 proc. akcizo pajamų, gautų už realizuotą benziną, dyzelinius degalus, biologinės kilmės energetinius produktus, suskystintas dujas, skirtas automobiliams, mokesčiai už Lietuvos Respublikoje įregistruotas krovinines transporto priemones ir kt.
Tikslinio finansavimo panaudojimas bendroms biudžeto reikmėms yra tas pats, kaip specialiosioms programoms teisės aktais numatytų pajamų šaltinių sumažinimas. Patvirtinus šį biudžeto įstatymo projektą, būtų ne tik nesilaikoma programinio biudžeto formavimo ir tikslinio finansavimo principų, bet ir pažeisti specialiųjų programų finansavimą numatantys teisės aktai.
Valstybės investicijų programos asignavimai mažinami ne pagal metodikoje įtvirtintus prioritetus
Valstybės kapitalo investicijų metodikoje įtvirtinti penki investicijų projektų prioritetai: ES lėšomis finansuojami investicijų projektai; investicijų projektai, dėl kurių yra Lietuvos Respublikos Seimo ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimai; investicijų projektai dėl statinių, kurių būklė yra avarinė; jau pradėti įgyvendinti investicijų projektai (priklausomai nuo lėšų poreikio); ir kiti investicijų projektai.
Nors šių prioritetų turi būti laikomasi įtraukiant investicinius projektus į Valstybės investicijų programą, panašu, kad šiais prioritetais nesiremta mažinant asignavimus investicijų projektams. Nepaisant to, kad asignavimai Valstybės investicijų programai sumažėjo 997 mln. lt, 2009 m. prasidedantiems projektams tebeskiriama 100 mln. lt. Tai, kad asignavimai buvo sumažinti jau vykdomiems projektams, bet tuo pačiu metu asignavimai skiriami naujiems projektams parodo, kad mažinant asignavimus nebuvo vadovautasi pačioje Valstybės kapitalo investicijų metodikoje įtvirtintais prioritetais. Todėl siūlome atsisakyti dar nepradėtų projektų finansavimo, jį skiriant jau pradėtiems projektams.
Nepaisant biudžeto lėšų taupymo, išlieka abejotino tikslingumo ar bent jau ne pirmo poreikio investicinių projektų, pavyzdžiui, 689 tūkst. lt skiriama Užutrakio dvaro sodybos pritaikymui turizmo reikmėms.
Abejotino tikslingumo valstybės išlaidų pavyzdžiai
• Žemės ūkis
2009 m. Žemės ūkio ministerijai planuojama skirti 2 290 mln. lt, sutaupymas lyginant su jau patvirtintais asignavimais yra minimalus – vos 0,5 proc. Žemės ūkio subsidijavimas iškraipo žemės ūkio produktų rinką ir konkurenciją joje, neskatina efektyvumo ir našumo. Žemės ūkiui skiriama daugiausia bendro finansavimo ir tiesioginių išmokų, lyginant su kitomis Lietuvos ūkio sritimis. Sunku logiškai susieti tokią didžiulę paramą žemės ūkiui su Lietuvos konkurencingumo didinimo bei Lisabonos strategijomis.
• Socialinė apsauga
Asignavimai Socialinės apsaugos ir darbo ministerijai mažėja tik 1,5 proc. ir sudarys 2 652 mln. lt. Daugiau nei pusė ministerijos lėšų skiriama Valstybinių pensijų, šalpos ir kitų socialinės paramos išmokų programai. LLRI manymu, valstybinių pensijų sistema yra neteisinga ir sukuria atskirą privilegijuotų pensininkų luomą. Dar 2002 m. LLRI pateikė konkrečius pasiūlymus Socialinės apsaugos ir darbo ministerijai dėl valstybinių pensijų sistemos socialinio neteisingumo, finansinio ydingumo ir netikslingumo. Dar sykį siūlome sustabdyti sistemos plėtrą ir palaipsniui iš viso atsisakyti valstybinių pensijų.
• Ūkio skatinimas
Ūkio ministerijai skiriami asignavimai mažėja tik 2,8 proc. lyginant su 2009 m. pradžioje patvirtintais asignavimais ir sudarys 766 mln. lt. Tiesioginiam ūkio skatinimui skiriamos lėšos iškraipo konkurenciją ir dažnai neefektyviai naudoja mokesčių mokėtojų pinigus. Ūkio skatinimo tikslą pasiekti galima efektyvesnėmis priemonėmis – mažinant verslą kontroliuojančių institucijų ir reguliavimų skaičių, didinant darbo santykių lankstumą.
Išvados
• Poreikis mažinti biudžeto lėšas yra būtinas ir neišvengiamas, todėl sveikiname valdžią pradėjus svarstyti konkretų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžeto projektą, numatantį išlaidų mažinimą.
• Abejonių kelia tikslinėms programoms skirtų lėšų skyrimas bendriems biudžeto poreikiams. Vietoje taupymo, siūloma panaudoti šias lėšas neįvardintų programų finansavimui. Programiniame biudžete asignavimai neturėtų būti perskirstomi, o tikslinis programų finansavimas mažinamas nukreipiant kitoms reikmėms. Toks kryžminis finansavimas sumažintų biudžeto skaidrumą ir pažeistų tikslinį programų finansavimą numatančius teisės aktus.
• Asignavimai Valstybės investicijų programos investicijų projektams buvo mažinami nesilaikant metodikoje įtvirtintų prioritetų, todėl konkretiems projektams sumažintos lėšos turi būti peržiūrėtos ir patikslintos laikantis nustatytų prioritetų.
Įvertindami tai, kad šis biudžeto lėšų mažinimas nebus pakankamas, ir tai, kad jau rengiamas kitų metų biudžetų įstatymas, raginame už viešuosius finansus atsakingas valdžios institucijas nedelsiant parengti viešųjų išlaidų mažinimo metodiką bei procedūrą. Svarbiausias Lietuvos viešuosius finansus reglamentuojantis dokumentas – Valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymas – turi būti parengtas kokybiškai bei argumentuotai, pasiūlymai bei sprendimai turi būti skaidrūs ir pagrįsti principais bei prioritetais.
