Šią medžiagą LLRI pateikė LR Vyriausybei, Seimui ir Finansų ministerijai.
I. Įžanga
Lietuvos laisvosios rinkos institutas jau šeštus metus atlieka biudžetų projektų ekspertizę. Kasmet buvo pateikiamos išvados, skatinančios imtis esminės biudžeto reformos bei nurodoma šios reformos kryptis ir priemonės. Deja, esminės valstybės finansų reformos nebuvo imtasi, o dabar matome blogo valstybės finansų tvarkymo pasekmes –valstybės įsipareigojimus, kuriuos vis sunkiau sekasi vykdyti. Apibendrinant galima pasakyti, kad blogą finansų būklę lėmė valstybės vykdytos jai nebūdingos funkcijos, neapdairus išlaidų finansavimas ir finansinių įsipareigojimų didinimas bei auginamas valstybės skolinimasis. Jei praėjusiais metais dėl palankios ekonomikos konjunktūros reformą dar buvo galima “pradėti nuo kitų metų”, tai dabartinė situacija yra kitokia. Būtina jau šiandien pertvarkyti biudžeto formavimą bei jo išlaidas, nes priešingu atveju nebus išvengta skaudžių finansinių pasekmių Lietuvos žmonėms. Darbus reikia vykdyti dviem kryptimis. Visų pirma, žymiai sumažinti 2000 metų biudžeto išlaidas. Antra, lygiagrečiai būtina vykdyti valstybės funkcijų bei valstybės finansų reformą. Tai būtų esminė reforma, padedanti pagrindą efektyviam ateities biudžetų formavimui ir atsakingam valstybės finansų tvarkymui. Pateikiame savo pasiūlymus dėl abiejų uždavinių vykdymo.
II. Neatidėliotinas biudžeto išlaidų mažinimas
Nors teigiama, kad valstybės biudžetas suformuotas pagal pesimistines prognozes, jos vis viena vertintinos kaip nerealios. Tai aiškinamajame rašte pripažįsta ir projekto rengėjai. Kadangi biudžeto pajamų planavimas yra nominalus (vykdymas priklausys nuo ekonomikos būklės ir mokesčių taisyklių), manome, kad 2000 metų biudžete pajamų dalį palikus kaip sąlyginę, didžiausią dėmesį būtina skirti išlaidų racionalizavimui bei mažinimui. Be valstybės funkcijų reformos sunku sumažinti išlaidas tokiose srityse, kuriose vyrauja biudžetinis finansavimas (švietimas, sveikatos apsauga, beje, šių išlaidų dalis didesnė savivaldybių bei nebiudžetiniuose fonduose). Tačiau ir neliečiant šių išlaidų, valstybės biudžete yra dideli išlaidų mažinimo rezervai. Reikia pripažinti, kad 2000 metų biudžeto išlaidos, lyginant su 1999 metais, yra mažinamos, tačiau nepakankamai ir neadekvačiai ekonomikos ir valstybės finansų pajėgumui.
· Atsisakyti išlaidų fiksavimo
Valstybės išlaidų dydis turi atspindėti racionalų šių išlaidų poreikį. Tai reiškia, kad konkrečių valstybės išlaidų dydžio susiejimas su BVP, akcizo dydžiu ar kuo nors kitu, yra nepagrįstas mokesčių mokėtojų lėšų leidimas. Kuomet biudžeto išlaidos fiksuojamos, asignavimų gavėjams nereikia rūpintis savo darbo ir programų efektyvumu – jie tiesiog turi “įsisavinti” numatytas lėšas. Dabar yra fiksuotas krašto apsaugos bei kūno kultūros finansavimas. Kūno kultūros ir sporto departamento finansavimas didėja beveik 8 milijonais litų ir iš viso siekia net 36,5 mln. litų. Toks išlaidų didinimas sporto ir sporto klubų rėmimui, esant ypač blogai šalies finansinei padėčiai, yra nepateisinamas. Todėl ambicingų politinių įsipareigojimų būtina atsisakyti, o konkrečias išlaidas planuoti pagal poreikį ir jo tenkinimo galimybes. Atsižvelgiant į tai, siūlome atsisakyti išlaidų susiejimo ir sumažinti krašto apsaugos finansavimą ne mažiau 230 mln. litų, kūno kultūros departamento – ne mažiau 17 mln. litų.
· Vykdyti kontroliuojančių institucijų reformą
Per pastaruosius metus valstybinis aparatas yra žymiai išaugęs. Stichiškas funkcijų atsiradimas ir naujų priežiūros ir kontrolės institucijų steigimas sąlygojo tai, kad funkcijos yra dubliuojamos, atsakomybė nepadalinta arba visai neįvardinta, darbo tikslai ir rezultatai – nežinomi. Netvarka kontroliuojančių institucijų srityje yra akivaizdi, Ūkio ministerija yra parengusi jų reorganizavimo koncepciją. Deja, kontroliuojančių įstaigų finansavimas planuojamas, visiškai neįvertinant Ūkio ministerijos numatyto kontrolės įstaigų pertvarkymo, iš kelių dešimčių kontrolės ir priežiūros institucijų įsteigiant dvi bei sumažinant bendrus veiklos kaštus. Neaišku, ar atskiros institucijos nesusikalba tarpusavyje, ar panaudojant biudžetą yra sąmoningai blokuojamos valstybės valdymo reformos. Biudžeto įstatymas turi atspindėti visus patvirtintus ir planuojamus organizavimo pasikeitimus, tarp jų ir dėl kontroliuojančių institucijų pertvarkymo. Apytikriais skaičiavimais ši reforma sutaupytų 2/3 2000 metų biudžete kontroliuojančioms institucijoms skirtų lėšų.
· Panaikinti finansavimą, neleidžiantį pasiekti tikslų
Biudžeto projekte esama tokių išlaidų, kurios daromos formaliai, “dėl akių” arba siekiant išlaikyti didelį valstybinį aparatą. Pavyzdžiui, lėšos eksporto skatinimui – 25 milijonai litų. Net pritariantys eksporto skatinimui supranta, kad šios lėšos nepadės pasiekti keliamo tikslo. Analogiškai vykdoma programa “Būstas”, kuriai 2000 metais skiriama 4 mln. litų. Smulkaus ir vidutinio verslo agentūros veiklai skiriama 502 tūkst. litų – ši suma yra agentūros darbuotojų darbo užmokesčio išlaidos. Šių programų finansavimas tik kels paramos besitikinčių ir negaunančių pasipiktinimą, imituos tikslų siekimą ir puoselės dirvą korupcijai, nes paramą gaus keli išrinktieji. Tikslinga suspenduoti šių programų vykdymą – ypač netoleruotinos jos yra esamame ekonomikos ir valstybės finansų būklės kontekste.
· Panaikinti akivaizdų funkcijų dubliavimą
Lietuvoje vis labiau pasireiškia funkcijų dubliavimas, kuomet dvi ar daugiau institucijų dirba tą patį darbą. Taip švaistomos biudžeto lėšos, o už tikslų pasiekimą dažnai nebelieka atsakingų. Be jau aptartų kontrolės institucijų veiklos dubliavimo, paminėtinas privalomų išskaitymų iš fizinių asmenų pajamų dubliavimas, kurį atlieka ir mokesčių inspekcija, ir Sodra. Kitu pavyzdžiu yra vaikų teisių apsaugos sritis, kuomet vaikų teises “saugo” ir kontrolieriaus įstaiga, ir apsaugos tarnyba, ir savivaldybių padaliniai. Tenka pripažinti, kad nurodytos institucijos vargiai padeda apsaugoti vaikų teises. Prisidengdamos skambiu tikslu, įstaigos naudoja biudžeto pinigus, tuo tarpu iškilus realiai problemai, neaišku, į kurią iš įstaigų kreiptis. Vaikų teisių apsaugos funkcija žymiai labiau derėtų nevyriausybinėms organizacijoms, bažnyčiai, kuo jos, beje, ir užsiima.
Akivaizdus funkcijų dubliavimas pastebimas žuvų veislininkystės srityje, kuomet šiam tikslui skiriamos lėšos ir per Aplinkos ministeriją, ir per Žemės ūkio ministeriją. Funkcijų dubliavimą, kaip esminę valdymo kokybės ydą, įvardijo ir Valdymo reformos ir savivaldybių reikalų ministerijos atliktas valdymo auditas. Reikia naikinti funkcijų ir finansavimo dubliavimą visose srityse, atitinkamai sutaupant valstybės biudžeto lėšas.
· Panaikinti komercinių struktūrų finansavimą
2000 metų biudžete išlieka ir net didėja nepateisinamos išlaidos komercinių struktūrų finansavimui. Užuot ieškojus galimybių privatizuoti vežimo geležinkeliu paslaugas, mažinti kompensacijas, kuriomis yra plačiai piktnaudžiaujama, 2000 metų biudžete išlaidos “Lietuvos geležinkeliams” didėja daugiau nei 8 milijonais litų. Išlieka kitų valstybinių įmonių – “Lietuvos avialinijų”, “Lietuvos pašto” bei kitų subsidijavimas. Valstybinių įmonių finansavimą reikia sumažinti daugiau nei 100 mln. litų, o taip pat atsisakyti kompensacijų įmonėms bei lengvatų atskiroms gyventojų grupėms.
· Mažinti valdininkų išlaikymo kaštus
Valdininkų atlyginimai Statistikos departamento duomenimis, jau kurį laiką augo greičiausiai ir viršijo privataus sektoriaus darbo užmokestį. Šis atlyginimų skirtumas yra ypač ryškus, kai dėl sunkios ekonomikos būklės privataus sektoriaus įmonės jau metai kaip mažina atlyginimus ar darbo užmokesčiui skirtas lėšas. Atsižvelgiant į tai, kad valdininkų atlyginimai yra neadekvatūs šalies ekonomikos būklei, būtina bendrąjį jų darbo užmokestį (kartu su priedais) sumažinti daugiau nei 10 procentų arba virš 200 milijonų litų. Net ir taip sumažinus valdininkų atlyginimus, jie žymiai viršytų vidutinį šalies darbo užmokestį. Būtina panaikinti finansavimą vadinamoms teisės aktų derinimo programoms, nes teisės aktų derinimas su ES reikalavimais yra tiesioginis visų atsakingų institucijų pareigūnų darbas, už kurį yra mokamas bendrasis atlyginimas. Dar svarbesnė už didelius atlyginimus yra etatų skaičiaus problema – valstybės institucijose dirba per daug žmonių, dalis jų yra ne pilnai aprūpinami darbu arba vykdo nebūtinas funkcijas.
· Mažinti neefektyvų finansavimą
2000 metais būtina mažinti apskričių valdytojų gaunamą finansavimą, ypač skiriamą žemės priežiūros reikmėms. Tenka tik apgailestauti, kad daug žemės Lietuvoje priklauso valstybei, o nustatyti disponavimo apribojimai ją pavertė mažaverte. Taigi, investicijos į žemę ekonomikos nuosmukio metu yra ypač neefektyvios. Reikia tikėtis, kad finansavimo sumažinimas prisidės prie to, kad į žemę Lietuvoje būtų žiūrima kaip į prekę, t.y. leidžiama laisviau keisti jos paskirtį, bus paleistas žemės privatizavimo mechanizmas. Privatus žemės institutas pats išspręstų dirvų priežiūros klausimus, nereikėtų išlaikyti ir gausių žemėtvarkos institucijų. 2000 metų biudžete apskričių valdytojų išlaidų melioracijai, sporto medicinos plėtrai, žemėtvarkos institucijų išlaikymui mažinimas leistų sutaupyti apie 100 milijonų litų.
Išnagrinėjus 2000 metų biudžetą matyti, kad daug išlaidų galima sutaupyti, mažinant ir nedidelį finansavimą gaunančių institucijų asignavimus arba visiškai jų atsisakant. Pavyzdžiui, Apskaitos ir audito institutas, įsteigtas kaip viešoji įstaiga veiklos pradžioje negaudavo biudžetinio finansavimo ir iš savo veiklos turėjo pelno. 2000 metų biudžete šiai įstaigai finansuoti skiriama 502 tūkst. litų. Atsižvelgiant į šios institucijos galimybes užsidirbti vykdant jai patikėtas funkcijas, tikslinga panaikinti šios institucijos biudžetinį finansavimą, taip pat svarstant jos išimtinių funkcijų perdavimą Finansų ministerijai. Kitas pavyzdys – Lietuvių kalbos komisija, kuri be jai įstatymo nustatytų funkcijų imasi plačių šviečiamųjų programų bei gauna tam valstybės asignavimus. Neneigdami kalbos reikšmės, manome, kad Komisija nėra tinkama institucija iškeltiems tikslams pasiekti, o numatomas visuomenės švietimas krizės metu primena numirėlio pudravimą. Lietuvių kalbos komisijos finansavimą būtina sumažinti daugiau nei 2 milijonais litų. Analogiškų nepateisinamų išlaidų pavyzdžių 2000 metų biudžete yra daug. Tai –Blaivybės fondo, žemės ūkio rūmų, nusikaltimų prevencija užsiimančių nebiudžetinių įstaigų, mokymo centrų, politinių partijų bei kitų finansavimas.
· Atsisakyti valstybinių investicijų
2000 metų biudžete būtina iki minimumo sumažinti valstybės investicijas. Tikslinga planuoti nebaigtų statyti objektų pardavimą, o ne jų užbaigimą ar konservavimą. Visiškai nepateisinama numatyta valstybės įtakos plėtra bankininkystėje, investuojant 20 milijonų litų į Lietuvos vystymo banką. Šis bankas yra įprastas komercinis bankas. Į jį investavus lėšų vėliau neišvengiamai teks imtis privatizavimo, o kaip rodo padėtis rinkoje, jis sunkiai pavyksta. Tokių valstybės investicijų plėtra yra iš principo nepriimtina.
· Išvada
Apibendrinus, 2000 metų biudžete net be funkcijų reformos valstybės išlaidas galima sumažinti daugiau nei 1 milijardu litų – ir tai padaryti būtina. Sprendimas mažinti valdininkų algas nebus populiarus jų tarpe. Tačiau šis sprendimas yra būtinas. Valdininkų bendruomenė privalo suvokti, kad bet kuriuo atveju visų numatytų lėšų nebus gauta dėl ekonomikos būklės. Nesumažinus planuojamų išlaidų dabar, jas vis tiek tektų mažinti jau biudžetinių metų eigoje. Sąmoningas išlaidų sumažinimas leistų sumažinti valstybės skolinimosi poreikį, finansinį bei fiskalinį deficitą bei įgalintų spręsti jau įsisenėjusias valstybės finansų problemas. Tolesnis problemų sprendimo atidėliojimas yra pražūtingas.
III. Biudžeto reforma
Valstybės funkcijos
Galiojantis Biudžetinės sandaros įstatymo 13 straipsnis nustato, kokios valstybės reikmės gali būti finansuojamos mokesčių mokėtojų pinigais. Visos jos yra apibrėžtos taip plačiai, aptakiai ir netiksliai, kad po jų “vėliava” gali būti finansuojami ne tik bendrosios valstybės reikmės, bet ir grupiniai bei asmeniniai interesai. Egzistuojantys nebiudžetiniai fondai, kurių naudojimas yra mažai reglamentuojamas, suteikia galimybes išplėsti valstybės funkcijas ir už įstatymo ribų. Taigi, Lietuvos biudžetai, įskaitant ir 2000 metų biudžeto projektą, nesiremia jokia principine ir iš anksto išreikšta pozicija dėl valstybės vykdytinų ir finansuotinų funkcijų (siektų tikslų).
LLRI atliekama valstybės funkcijų analizė įvairiose srityse paprastai parodo, jog valstybė yra prisiėmusi per daug funkcijų, kurių vykdymas brangiai kainuoja tiek įmonėms, tiek privatiems asmenims, tiek pačiai valstybei. Be to, dažnai valstybės institucijų siekiami tikslai yra nenaudingi visuomenei, o jei ir naudingi, geriau būtų atliekami privataus verslo. Net tais atvejais, kai valdžia yra atsakinga už tam tikrų tikslų įgyvendinimą, dalinis šių funkcijų privatizavimas leistų padidinti efektyvumą.
Siekiant, kad mokesčių mokėtojų pinigai būtų naudojami efektyviai bei tikslingai, būtina nustatyti funkcijas ir tikslus, kuriuos draudžiama finansuoti biudžeto lėšomis, o taip pat funkcijas, kurių finansavimą numatoma mažinti, jas privatizuojant. Šių nuostatų įtvirtinimas apribotų lėšų administratorių savivalę, numatant lėšų panaudojimo kryptis, nubrėžtų aiškias lėšų skirstymo ribas, padėtų išvengti prielaidų korupcijai. Ilgalaikės perspektyvos nustatymas verstų žinybas rengti ir įgyvendinti strateginius reformų planus, keičiant ir finansavimo principus.
Valstybės biudžeto deficitas ir skolinimasis
2000 metų valstybės biudžeto projekte planuojamas 1,2 mlrd. litų deficitas, t.y. 16 procentų valstybės išlaidų numatoma finansuoti ne iš einamųjų biudžeto pajamų, o iš skolintų lėšų. Vertinant tikrąjį biudžeto deficitą, būtina atsižvelgti ir į papildomus veiksnius. Pirma, valstybės biudžete atspindimos ne visos valstybės išlaidos bei skoliniai, garantiniai ir kiti įsipareigojimai (potencialios išlaidos). Antra, biudžetas neapima nebiudžetinių fondų, kurie taip pat yra valstybės finansų dalis, o dalis šių fondų išlaidas finansuoja iš skolintų lėšų ir yra deficitiniai (pavyzdžiui, numatomas Sodros biudžeto deficitas – 42 mln. litų). Trečia, faktinės biudžeto pajamos gali skirtis nuo planuojamų, tad planuojamo biudžeto nesurinkimo atveju dar didės deficitas. Realiomis pajamomis nepagrįstos išlaidos yra esminė biudžeto yda, užprogramuojanti nuolatinį Vyriausybės skolinimąsi ir išlaidų skolai aptarnauti didėjimą.
Pastaraisiais metais stebimas progresuojantis valstybės skolos išlaidų didėjimas. 2000 metų biudžete skolos aptarnavimo išlaidos sudaro net 16 procentų (!), tuo tarpu, kai 1999 metų planuojamame biudžete šios išlaidos siekė 10,7 procentus, 1998 – 8 procentus. Jei skolinimosi tempai nebus pažaboti (o tai galima pasiekti tik mažinant išlaidas bei neprisiimant netiesioginių įsipareigojimų), 2001 metais šios išlaidos pasieks kritinę ribą, kuomet jų valstybė nebebus pajėgi jų pakelti. Įsidėmėtina, kad net ir augančių skolos aptarnavimo išlaidų kontekste ir toliau planuojamas skolos didinimas, ir toliau dalijamos garantijos komerciniais pagrindais veikiančioms įmonėms – Mažeikių naftai, Lietuvos geležinkeliams bei daugeliui kitų.
Siekiant, kad visuomenei nebūtų uždedamas ateities mokestis – deficitas – tikslinga priimti Konstitucijos pataisą, teigiančią, kad valstybė turi de facto subalansuoti savo kiekvienų metų pajamas su išlaidomis (išskyrus ekstremalius atvejus). Tai reikštų, kad valstybė turi nutraukti skolinimąsi ne tik biudžeto deficitui finansuoti, bet ir kitiems tikslams – investicijoms, perskolinimui ir pan. Šis pakeitimas yra būtinas, siekiant sustabdyti valstybės skolinimosi piramidės statymą ir neuždėti sunkios valstybės skolos aptarnavimo bei grąžinimo naštos ateičiai.
Valstybės lėšų nebiudžetiniai fondai ir išlaidos
Valstybės lėšas, neatspindimas 2000 metų nacionaliniame biudžete, sudaro: Valstybinio socialinio draudimo fondas, Sveikatos draudimo fondas, Kelių fondas, Privatizavimo fondas, kiti valstybiniai nebiudžetiniai fondai, kurių viso yra virš dvidešimt. Valstybės vardu gaunamos paskolos biudžete taip pat atspindimos daugiau statistiniais, nei lėšų valdymo tikslais. Nors šiemet pirmą kartą Sodros biudžetas bus tvirtinamas Seimo, kitą didelę valstybės išlaidų dalį sudarančių fondų naudojimas tebėra tvirtinamas tik Vyriausybėje, o bendrosios valstybės finansinės veiklos apimtys yra paslėptos ir išsklaidytos daugelyje dokumentų. Nekonsolidavus (neapjungus) visų valstybės lėšų fondų bei neatspindėjus kitų valstybės įsipareigojimų (garantijų, skolinimo operacijų), lieka neaiški tikroji valstybės finansinė padėtis, realusis valstybės pajamų ir išlaidų santykis.
Kuriant biudžetinės sandaros koncepciją, buvo numatyta centralizuoti visas valstybės lėšas (išskyrus socialinio draudimo fondo ir sveikatos draudimo fondo, privatizavimo fondo biudžetus) ne tik pateikiant Seimui, bet ir jas valdant. Ši nuostata yra sveikintina ir turėtų būti kuo skubiau įgyvendinama, deja, šiuo metu ji atrodo pamiršta. Būtina neapsiriboti tik santykinai nedidelių fondų konsolidavimu valstybės biudžete, o centralizuoti visas be išimties valstybės pajamas ir išlaidas, įskaitant ir socialinio, sveikatos draudimo bei privatizavimo fondų biudžetus. Siekiant padidinti taupymo efektą, tikslinga visų valstybės lėšų (įtraukiant ir privatizavimo, ir socialinio bei sveikatos draudimo fondus) naudojimą reglamentuoti tik biudžeto ir Biudžetinės sandaros įstatymais. Tuomet tik šie įstatymai galėtų nustatyti valstybės finansinius įsipareigojimus. Analogiška nuostata, įgyvendinama mokesčių įstatymuose, padeda sistematizuoti teisės aktus, panaikinti išimtis ir apėjimus, didina sistemos skaidrumą.
Nacionalinio biudžeto apimtys
Siekiant sustabdyti valstybės išlaidų, o tuo pačiu ir mokesčių naštos augimą, būtina mažinti valstybės funkcijas, o taip pat įstatymu nustatyti maksimalų biudžeto išlaidų poreikį. Galimi du būdai: biudžeto išlaidas apriboti absoliučia suma arba išlaidų ir BVP santykiu. Pastarasis būdas yra mažiau priimtinas, nes remiasi planuojamais ir neapčiuopiamais rodikliais – tokiais, kaip BVP. Be to, jam augant galėtų augti ir biudžeto išlaidos.
Biudžeto planavimas
Biudžeto pajamos planuojamos remiantis makroekonominėmis prognozėmis: planuojamu BVP, infliacija, darbo užmokesčiu, o taip pat numatomais mokesčių įstatymų pakeitimais. Kadangi prognozės neišsipildymo tikimybė yra didelė, biudžeto įstatymo pajamų dalis gali būti nevykdoma ne dėl mokesčių slėpimo ar prasto administravimo, o dėl netikslios daugelio veiksnių prognozės.
Prognozių paklaidos yra neišvengiamos, nes ekonomika – nuolat besikeičianti, o pokyčių kryptys ir mastai – tiksliai neišmatuojami. Todėl faktinis biudžeto vykdymas nuo planinio skiriasi dėl prognozių netikslumo ir dėl aplinkybių, kurios, sudarant biudžeto projektą, nebuvo tinkamai įvertintos. Planavimo ydų neišvengta ir 2000 metų biudžete, kur pavyzdžiu galėtų būti infliacijos planavimas, remiantis neaprobuotais pasiūlymais didinti energetinių produktų kainas. Viena vertus, planuojant biudžetą dar nežinoma, ar kainos bus didinamos, kita vertus, pagal nebūtus faktus patvirtintas biudžetas verčia prielaidas realizuoti, neatsižvelgiant į jų ekonominį pagrįstumą, o tik dėl to, “kad tai buvo numatyta planuojant biudžetą”. Biudžeto pajamas ir išlaidas siūlome planuoti tik pagal jau priimtus teisės aktus. Visos prognozės turėtų būti “pesimistinės”, geriau sąlygosiančios perteklines nei deficitines pajamas.
Jei šių ydų planuojant pajamas dar įmanoma išvengti, tai esama daugelio veiksnių, turinčių esminių pasekmių biudžeto įplaukoms, kurių apskritai neįmanoma numatyti ar suplanuoti. Kaip Rusijos krizė nebuvo numatyta, taip neįmanoma numatyti ir Rusijos rinkos atsigavimo laiko bei tempų. Deja, planuojant biudžeto pajamas, ši akivaizdi ir rengėjų suprasta (aiškinamajame rašte teigiama, kad rodikliai gali būti prastesni nei prognozuojama) prielaida yra ignoruojama. Neužkertamas kelias dėl kiekvieno nukrypimo nuo plano vėliau apkaltinti neva mokesčių nemokančius verslininkus.
Kadangi visiškai išvengti prognozių netikslumo neįmanoma, šią riziką galima sumažinti iš anksto nustatant, kaip elgiamasi tais atvejais, kai biudžetas negauna visų planuotų lėšų (net ir pesimistiškiausiai planuojant biudžeto pajamas tai įmanoma) arba surenka jų daugiau. Tikslinga planuojamas biudžeto pajamas tvirtinti tik kaip orientacinį dydį. Pagrindine biudžeto įstatymo dalimi turi būti biudžeto išlaidos. Jei pajamų surenkama mažiau nei planuota išlaidų, planuojamos biudžeto išlaidos turėtų būti mažinamos pagal išankstinį planą. Taip būtų užtikrinama, kad nedeficitinis biudžetas būtų ne tik plane, bet ir tikrovėje, be to pasiekiamas ne didinamų biudžeto įplaukų, o mažinamų išlaidų sąskaita.
Biudžeto mažinimo kryptis būtina numatyti pačiame biudžeto įstatyme. Galimi įvairūs išlaidų mažinimo plano variantai, tačiau siūlome taikyti visų išlaidų skirstymą (kodavimą) pagal kategorijas ir prioritetus. Biudžeto planavimo stadijoje skirtingais kodais žymimos tos valstybės išlaidos, kurių pajamų nesurinkimo atveju: (a) būtina visiškai atsisakyti, (b) mažinti iš dalies, nurodant priimtinas mažinimo proporcijas, (c) nemažinti, nes jų mažinimas metų eigoje yra netikslingas ir nepageidaujamas. Seimas priimdamas biudžeto įstatymą turėtų apsispręsti ne tik dėl planuojamų išlaidų, bet ir dėl finansavimo prioritetų.
Jei biudžeto išlaidų mažinimo tvarka pajamų nesurinkimo atveju nėra iš anksto nustatyta, kyla daug neigiamų pasekmių:
1) būtinas išlaidų mažinimas daromas skubotai, neturint laiko sprendimams apgalvoti;
2) net ir skubant būtinam išlaidų sumažinimui prireikia daugiau laiko, nei galima skirti;
3) egzistuoja galimybė ne Seimui, bet lėšų pervedimą kontroliuojantiems asmenims spręsti, kas labiau “vertas” lėšų, o kas jų gali palaukti arba negauti apskritai. Taip vėluojantys medikų ar mokytojų atlyginimai pateisinami nesumokėtais (nesurinktais) mokesčiais, nors tuo pačiu metu užtenka lėšų privačių struktūrų nuostoliams kompensuoti;
4) planuotų biudžeto pajamų nesurinkimas visuotinai, o ypač biudžeto pajamas administruojančių institucijų, traktuojamas kaip plano nevykdymas, užmirštant, kad pagrindinė jų užduotis vykdyti mokesčių ir kitus įstatymus, o ne biudžeto pajamų planą. Tai skatina šias institucijas imtis neadekvačių priemonių, siekiant žūtbūtinai įgyvendinti “planą” neatsižvelgiant į pasekmes.
Akivaizdžia biudžeto problema galima laikyti tai, kad įstatyme įtvirtintas pajamų planas yra laikomas tiesiogine užduotimi mokesčių ir kitų biudžeto įplaukų administratoriams. Jei pasikeičia makroekonominė situacija ir faktinės biudžeto įplaukos skiriasi nuo planuojamų, tai skatina tiek įstatymo leidėjus, tiek vykdytojus imtis neadekvačių priemonių – didinti mokesčius (tiek keičiant tarifus, tiek interpretacijomis plečiant apmokestinimo bazę) arba imtis “žiaurių akcijų”. Ypač nekorektiška planuoti pajamas iš baudų ir konfiskacijų. Kaip ir kiekvienas planas, šis skatina jį vykdyti, o tai gali baigtis drastiškomis, tačiau ne visada teisėtomis bei pagrįstomis priemonėmis. Pajamos iš baudų ir konfiskacijų turėtų būti papildomos biudžeto pajamos, skirstomos proporcingai arba pagal įstatymo nustatytą eiliškumą. Ydingos pajamų iš baudų ir konfiskavimo planavimo ideologijos ir praktikos būtina atsisakyti. Mokesčių administratoriai turi vykdyti mokesčių įstatymus. Biudžeto įstatymo pajamų dalis turi būti orientacinė, sąlyginė. Biudžeto išlaidų skirstymą turėtų vykdyti finansų ministerija.
Programinis biudžeto išlaidų formavimas
Nuo 1999 metų biudžeto lėšos skiriamos ne asignavimų valdytojams, kaip tokiems, o jų vykdomoms programoms. Programinis biudžeto formavimas gali padidinti biudžeto lėšų panaudojimo efektyvumą ir sudaryti prielaidas geresniam valstybės funkcijų vykdymui. Tačiau programinis biudžeto formavimas neduos laukiamo efekto, jei valstybė nenustatys savo prioritetų ir tikslų.Nesant apibrėžtų siektinų tikslų, o taip pat stokojant pasiryžimo mažinti išlaidas, jų maskavimas skambiais programų pavadinimais ne tik nekeičia neefektyvaus išlaidavimo praktikos, bet netgi gali ją paskatinti.
Programiniu biudžetu turi būti siekiama tikslingai ir efektyviai panaudoti lėšas. Apsispręsti dėl programos finansavimo galima tik tuomet, kai yra suformuluoti programos tikslai ir aiškiai suplanuoti veiksmai, reikalingi jiems pasiekti, įvardinti šių veiksmų kaštai bei laikas, bei kriterijai programų sėkmingumui įvertinti. Būtent todėl visų pirma turi būti įvardijama valstybės funkcija ir iškeliamas konkretus tikslas (tai ir turi atsispindėti programos pavadinime), o tik po to parenkamos geriausios priemonės. Analizuojant 2000 biudžeto projektą, paaiškėja, kad didžiosios programų dalies tikslai nėra suformuluoti ar bent jau neatsispindi biudžete, o biudžeto planavimas vyko atvirkščia tvarka – pirma, buvo “nuleisti” kontroliniai skaičiai, ir pagal juos ministerijos parengė, o Vyriausybė patvirtino programas. Pavyzdžiui, Krašto apsaugos ministerijos teikiamų programų pavadinimai atitinka kariuomenės sudedamųjų dalių pavadinimus.
Programinio biudžeto planavimo efektyvumui būtina dar viena sąlyga – konkurenciniai programų įgyvendinimo pasiūlymai. Didesnį biudžeto efektyvumą užtikrintų tokia sistema, kuomet iškeltiems tikslams, uždaviniams vykdyti būtų galima teikti alternatyvias, ne būtinai valdžios institucijų parengtas, programas. Deja, konkurencinių pasiūlymų, sudarant 2000 metų biudžetą, nebuvo svarstyta. Panašu, kad programomis siekiama ne užsibrėžtų tikslų, bet tiesiog išleisti lėšas, o valdžios institucijos tiesiog apiformina savo poreikius kaip programas, nesirūpindamos savo veiklos tikslingumu ir rezultatyvumu.
Programinio biudžeto efektyvumui padidinti prielaidas galėtų sukurti biudžetinių įstaigų reforma. Biudžetine įstaiga laikoma institucija, kurios įstatuose įtvirtintas biudžetinis finansavimas. Vieną kartą gavus ar į įstatus įsirašius galimybę gauti biudžeto finansavimą, valstybei tam tikra prasme uždedama prievolė tokią įstaigą išlaikyti. Daugumą biudžetinių įstaigų būtina reorganizuoti į viešąsias įstaigas be įsipareigojimų jas finansuoti. Tokia reforma paskatintų viešąsias įstaigas ieškoti alternatyvinio finansavimo ir sumažintų valstybei tenkančią jų išlaikymo naštą.
Taigi 2000 metų biudžeto projektas parodo, kad programinio išlaidų planavimo metodo privalumų neišnaudoja nei programas rengiantieji, nei pagal jas biudžetą sudaranti Finansų ministerija. Programiniu planavimu parengtas biudžetas – tai tas pats senasis biudžetas pagal funkcijas ir asignavimų valdytojus, tiesiog jo atspindėjimas pateiktas nauju pjūviu. 2000 metų programinis biudžetas, kaip ir 1999 metų, yra tik formos, o ne esmės pakeitimas. Programinio biudžeto formavimo privalumai turi būti išnaudojami, nustatant finansavimo tikslus bei suteikiant įgaliojimus biudžeto projektą rengiančiai institucijai pagal šiuos tikslus išrinkti efektyviausią programą.
Nuostata, kad biudžeto asignavimai skiriami “kitoms priemonėms pagal Lietuvos Respublikos įstatymus įgyvendinti” sudaro sąlygas biudžeto lėšas skirstyti ne tik biudžeto įstatymu ir ne tik biudžetinės sandaros įstatyme nustatytoms reikmėms ir funkcijoms. Esant šiai nuostatai, Biudžetinės sandaros įstatymas ir tvirtinamas kasmetinis biudžeto įstatymas tik apibendrina kitų įstatymų nustatytas išlaidas, toli gražu neįtakodamas ir neformuodamas valstybės funkcijų ar valstybės išlaidų. Visos išlaidos turi būti nustatytos tik biudžeto įstatymais, ir bendrosios, ir konkrečiosios.
Biudžeto formavimo institucija
Programiniam biudžeto išlaidų planavimui turi būti pasiruošę ne tik programų rengėjai – biudžetinės įstaigos, asignavimų valdytojai. Žymiai labiau tam turi būti pasirengę skirstantys lėšas, įvertinantys visas programas ir jų efektyvumą.
Šiandien Lietuvoje susidarė kurioziška situacija, kuomet nėra atsakingos institucijos už valstybės lėšų skirstymą, panaudojimą, už valstybės įsipareigojimų mastus. Seimas gauna tik galutinį biudžeto variantą, nesvarsto alternatyvų, nedalyvauja funkciniame biudžeto formavime, todėl reikia pripažinti, kad jis tėra formalus valstybės lėšų skirstytojas. Finansų ministerija, sudaranti metinio biudžeto projektą, valdo techninę proceso pusę, tačiau ji tėra nominali vykdytoja, neturinti įgaliojimų nuspręsti, kuri funkcija yra finansuotina ir kokiu lygiu, kokia programa yra būtina, o kuri – ne, kuri programos alternatyva yra efektyvi, o kuri – tik įprastų išlaidų maskavimas.
Esant dabartiniam valdžių padalijimui, šių įgaliojimų suteikimas Finansų ministerijai yra ir netikslingas, ir neveiksmingas. Finansų ministerija negali atlikti lėšų skirstytojo vaidmens: pati būdama valdymo institucija, ji negali skirstyti lėšų aukštesnėms bei sau lygioms. Būtent todėl lėšų skirstymo (biudžeto plano sudarymo) funkcija iš Finansų ministerijos turi būti perduota kitam organui. Tokią instituciją galima steigti (perduodant jai dalį Finansų ministerijos pajėgų) Seime arba Vyriausybėje, suteikiant jai įgaliojimus formuoti biudžetą, ir pagal įstatymo nustatytus biudžeto lėšų skyrimo tikslus surasti tinkamiausią ir efektyviausią jų pasiekimo būdą – konkrečią programą.
Biudžeto formavimo viešumas
Kaip ir rengiant bei svarstant praėjusių metų biudžetus, biudžeto priėmimo procesui pastebimai trūksta viešumo:
1) biudžeto projektas parengiamas ir net Seimui pristatomas vėlai (šiais metais net biudžeto projekto svarstymo Vyriausybėje dieną jis nebuvo viešai paskelbtas), todėl su juo giliau susipažinti neturi progos nei visuomenė, nei politikai;
2) nėra iš anksto skelbiami būsimo biudžeto tikslai, todėl nėra galimybės rimtai diskutuoti dėl šių tikslų reikalingumo, nėra galimybių Vyriausybei ir įstatymo leidėjams pateikti alternatyvius pasiūlymus, kaip efektyviau pasiekti šių tikslų;
3) biudžeto programos nėra laisvai prieinamos visuomenei, todėl lieka neaišku, kas slypi po abstrakčiais programų pavadinimais.
Viešumo problemos yra dar gilesnės nebiudžetinių valstybės fondų atveju.
Biudžeto proceso viešumas padidintų visuomenės informuotumą apie mokesčių mokėtojų lėšų panaudojimą, sumažintų nežinios sukeliamą įtampą, o svarbiausia – padidintų valstybės išlaidų efektyvumą.
IV. Išvados
2000 metų biudžeto projektas turi esminių ydų:
1) biudžetas suformuotas neapsisprendus dėl valstybės vykdomų funkcijų ir keliamų tikslų;
2) jame neatspindimos visos valstybės išlaidos;
3) pajamų planas remiasi abejotinomis ekonomikos plėtros prognozėmis;
4) išlaidos suplanuotos neįvertinus valstybės finansų būklės rimtumo bei ekonomikos galimybių – valdžia ir toliau planuoja vykdyti nesuskaičiuojamą daugybę funkcijų, išlaiko daugybę valstybinių agentūrų, departamentų naujoms valstybės programos įgyvendinti, skiria joms vis daugiau lėšų;
5) neaišku, kaip turės būti vykdomas biudžetas, jeigu pajamų planavimas pasirodys optimistinis – kurių išlaidų atsisakyti ir kokia tvarka.
2000 metų biudžetą būtina tobulinti dviem kryptimis: žymiai sumažinant išlaidas bei biudžetu užprogramuojant esminę funkcijų reformą. 2000 metų biudžeto analizė rodo, kad jau kitais metais biudžeto deficitą galima būtų panaikinti, atsisakius valstybei nederančių išlaidų. 2000 metų valstybės biudžeto išlaidas galima sumažinti bent 1 milijardu litų. Lygiagrečiai būtina vykdyti esminę valstybės funkcijų bei valstybės finansų reformą, įgalinančią panaikinti esamas ydas bei išvengti susidariusios padėties pasikartojimo ateityje.
