Valdžia per paskutinius metus daug dėmesio skyrė viešojo ir privataus sektorių partnerystei (toliau – VPSP). Vyriausybė 2009 m. pabaigoje pritarė 6 sveikatos apsaugos, švietimo, transporto, socialinio būsto, visuomenės apsaugos ir viešosios tvarkos sričių partnerystės projektų įgyvendinimui ir pavedė Ūkio ministerijai užtikrinti šių projektų parengimą. Vėliau Vyriausybė priėmė VPSP projektų rengimo ir įgyvendinimo taisykles, taip pat priėmė nutarimą sudaryti komisiją, kuri spręstų VPSP projektų įgyvendinimo tikslingumą. Šių metų balandžio mėn. patvirtinta VPSP skatinimo programa 2010-2012 metams, kurios tikslas yra spartinti VPSP įgyvendinimą. Programoje numatyta, jog jos įgyvendinimui per 2010-2012 metus gali būti skirta iki 1 mlrd. litų. Ar VPSP plėtra yra tinkama kryptis? Kokius privalumus gali suteikti VPSP ir kokios pagrindinės šių projektų grėsmės?
VPSP projektai siūlomi dėl keleto priežasčių, visų pirma dėl viešojo sektoriaus veiklos neefektyvumo. Prasta viešai teikiamų paslaugų kokybė, nuostolinga valstybinių įmonių veikla, motyvacijos didinti veiklos efektyvumą ir gerinti kokybę nebuvimas, neapibrėžta atsakomybė, politizavimas priimant ekonominius sprendimus – tai problemos, kamuojančios valstybinį sektorių. Minėtoje VPSP skatinimo 2010-2012 metų programoje teigiama, jog šių projektų reikalingumą didina „akivaizdžiai didelės viešųjų paslaugų teikimo sąnaudos, susijusios su neoptimalia paslaugų teikimo infrastruktūros plėtra“, „didelis viešųjų paslaugų ir viešosios infrastruktūros kokybės gerinimo poreikis“. Taigi, svarbus VPSP projektų argumentas – galimybė turėti privataus sektoriaus efektyvumą ir paslaugų kokybę viešosiose paslaugose.
Kitas argumentas – privataus sektoriaus investicijų pritraukimas vykdant projektus, susijusius su viešosiomis paslaugomis. Žinant valstybės finansų padėtį, tai viena iš priežasčių, skatinančių valdžią spartinti VPSP projektų įgyvendinimą. VPSP projektai taip pat leidžia išskaidyti riziką tarp privataus ir viešojo sektorių (arba visą riziką perleisti privačiam sektoriui), todėl atsiranda privataus sektoriaus atsakomybė už projekto nesėkmę ar nuostolius, kurios daugeliu atvejų trūksta tuomet, kai projektus įgyvendina tik viešas sektorius. Konkreti ir aiški atsakomybė didina projektų efektyvumą, leidžia taupyti biudžeto lėšas. Privačių asmenų dalyvavimas VPSP projektuose gali sumažinti ir kasdienio politizavimo priimant ekonominius sprendimus problemą, būdingą viešiesiems projektams. Visa tai leidžia valstybiniam sektoriui už atitinkamą kainą pirkti kokybišką privataus sektoriaus paslaugą.
Dar viena VPSP nauda – išryškėjusi tikroji paslaugos kaina ir galimybė apsisaugoti nuo ydingų projektų. Šią naudą iliustruoja 2008 metų Valstybės kontrolės ataskaitoje dėl viešojo ir privataus sektoriaus bendradarbiavimo aptariamas atvejis, kuomet Kauno miesto savivaldybė, priėmusi sprendimą inicijuoti švietimo įstaigų ūkio tvarkymo ir priežiūros koncesiją, jos galiausiai atsisakė, kadangi paskelbus konkursą dėl jame numatytų didelių reikalavimų koncesininkui išaiškėjo milžiniška koncesijos kaina savivaldybei. Tuo tarpu viešųjų projektų ydingumas dažniausiai pastebimas tik tuomet, kai dėl jų įklimpstama į skolas.
Taigi, VPSP gali bent iš dalies sumažinti problemas susijusias su valstybinio sektoriaus teikiamomis paslaugomis. Tačiau VPSP nėra viešojo sektoriaus neefektyvumo panacėja ir taip pat turi daug ydų.
Bene svarbiausia iš jų yra ta, jog VPSP atveria kelią mokesčių mokėtojų pinigų švaistymui ar neatsakingam elgesiui su valstybės turtu. Įgyvendinant VPSP projektus iškyla klausimas, kaip nustatyti koncesijos ar kitos formos partnerystės konkurso sąlygas, kainą, partnerystės sutarties sąlygas nenuskriaudžiant nei privačios įmonės nei mokesčių mokėtojų? VPSP sutarčių sąlygų tarp privataus ir viešojo sektoriaus įvertinimas ir jų priėmimas yra verslo sprendimas, kurį efektyviai gali padaryti tik privatus sektorius, patirdamas visas priimamų įsipareigojimų pasekmes. Nepaisant viešojo sektoriaus pastangų nustatyti pagrįstas sutarties sąlygas, dėl objektyvių priežasčių (viešasis sektorius neturi verslui būdingų sugebėjimų įvertinti ir pasverti) ir subjektyvių priežasčių (korupcijos, piktnaudžiavimo) ši galimybė yra ribota. Problemą turėtų tvarkyti konkurencija: konkuruodamos įmonės siūlytų mažesnes kainas ir palankesnes viešajam sektoriui sąlygas. Tačiau tuomet, kai pakankamos konkurencijos nėra, sulygta paslaugų kaina ar kitos sutarčių nuostatos gali pažeisti valstybės ir visų mokesčių mokėtojų interesą.
Viename iš Valstybės kontrolės nagrinėtų koncesijos pavyzdžių 2005 m. Kauno miesto savivaldybės taryba pritarė koncesijos sutarčiai ir ją pasirašė neturėdama informacijos apie būsimą koncesijos mokesčio dydį ir nežinodama jo skaičiavimo būdo ar jo pagrįstumo. Sutarties priedai, kuriuose nurodytas koncesijos mokesčio dydis, buvo įregistruoti tik po koncesijos sutarties pasirašymo. Ar tai įvyko iš neapdairumo, ar dėl kitų motyvų, pasakyti sunku. Aišku tik tai, jog tuomet, kai projektai vykdomi įtraukiant viešojo sektoriaus subjektus neefektyvumui ir lėšų švaistymui galimybių atsiranda daugiau. Vargu ar privatus asmuo pasirašinėtų sutartį nežinodamas jam kylančių įsipareigojimų.
Patirtis rodo, jog konkurencijos VPSP projektuose dažnai nepakanka: iš septynių Valstybės kontrolės nagrinėtų koncesijų projektų net šešiais atvejais koncesijų konkursuose dalyvavo tik po vieną įmonę. Viena iš galimų to priežasčių – numatomas griežtos VPSP konkursų sąlygos. Ieškodamas ilgalaikio ir patikimo partnerio valstybinis sektorius gali numatyti tokias sąlygos, kurios iki minimumo sumažintų galinčių ir norinčių dalyvauti VPSP projektuose skaičių.
Rinka ilgainiui gali sutvarkyti problemas, kylančias iš nepakankamos konkurencijos tarp besivaržančių dėl partnerystės sutarties. Tačiau neefektyvumo atvejai gali kilti ne tik iš sutarčių sąlygų. Daugeliu koncesijų atvejų privataus subjekto naudojamas turtas pasibaigus sutarčiai atiduodamas į valstybės rankas. Todėl, nors visą sutarties laikotarpį privatus subjektas disponuodamas valstybės turtu turi interesą jį prižiūrėti ir saugoti, sutarties pabaigoje iškyla „besavininkio“ turto grobstymo problema, kuomet pasitraukdama įmonė, radusi įstatymų ir sutarčių spragų ir išnaudojusi jas, pasitraukia su dalimi jai nepriklausančio valstybės turto.
VPSP projektuose kyla ir rizikos pasidalinimo problema. Verslo praktikoje taisyklė lyg ir aiški – įvairios projektų vykdymo rizikos turi būti priskirtos toms šalims, kurios geriausiai jas numato ir valdo patirdamos mažiausias sąnaudas. Akivaizdu, jog verslas gali geriau už valstybinį sektorių valdyti tiesiogiai su projekto vykdymu susijusias (pvz. statybų terminų, projekto sąnaudų, paslaugų kokybės ar apimties) ar iš rinkos kylančias (pvz. paslaugų paklausos, palūkanų, valiutų kursų) rizikas. Neaišku, ar valstybinis sektorius gali geriau valdyti net ir tas rizikas, kurios tiesiogiai susijusios su valdžios sprendimais (pvz. politinė, teisinės aplinkos pasikeitimo, kainų reguliavimo ir kt.). Tačiau šios rizikos tiesiogiai priklauso nuo viešojo sektoriaus ir jo chaotiškų sprendimų, todėl jos ir turi atitekti viešajam sektoriui. Taigi, kryptis siekiant efektyvumo VPSP projektuose turėtų būti projekto vykdymo ir rinkos rizikų perkėlimas privačiam sektoriui, o politinės, teisinės, kainų reguliavimo rizikų – viešajam sektoriui. Tai teisiškai numatyta koncesijų įstatyme: visą ar didžiąją dalį projekto rizikos turi prisiimti valdyti koncesininkas, o nuo prisiimamos rizikos turi priklausyti jo atlyginimas. Tačiau tokios nuostatos nėra Vyriausybės nutarime dėl VPSP, kuriame teigiama, jog visos rizikos gali būti priskiriamos bet kuriai šaliai, taip atveriamas kelias didelę rizikos dalį prisiimti viešajam sektoriui.
Taigi, iškyla grėsmė jog didžiausia dalis sunkiau įvertinamos rizikos bus priskirta viešajam sektoriui ir tai taps ilgalaikiais ir užslėptais valstybinio sektoriaus įsipareigojimais, kurie partnerystės eigoje gali materializuotis ir ne tik viršyti projekto pradžioje planuojamas valstybės sektoriaus investicijas, bet ir brangiai kainuoti mokesčių mokėtojams. Valstybės kontrolė, atlikusi tyrimą, atrado tris koncesijos pavyzdžius, kuomet tiesiogiai nuo projektų vykdymo nepriklausanti rizika buvo priskirta valstybės sektoriui. Vienas iš gana kurioziškų pavyzdžių yra kuomet Elektrėnų savivaldybė 2006 m. koncesijos sutartimi pasižadėjo koncesininkui perduoti žemės sklypą, kuris priklausė ne pačiai savivaldybei, o valstybei (tai reiškia, jog savivaldybėms ši žemė gali būti perduota tik atskiru Vyriausybės nutarimu). Tuo pat metu sutartyje buvo numatyta, jog laiku neperdavus žemės sklypo ar vienašališkai nutraukus sutartį, savivaldybei grėsė iki 5 mln. litų bauda ir žalos atlyginimas.
Visos VPSP formos yra didesnis ar mažesnis privačios nuosavybės imitavimas, ir nors jis dažnai yra geriau, nei viešai teikiama paslauga, tai tėra kompromisas, atsitraukimas, kuris gali atidėti reikalingą privatizavimą. Privatizavimas visuomet yra geriausia išeitis, užtikrinanti didžiausią efektyvumą, geriausią vartotojų poreikių patenkinimą. VPSP pagrindu paslauga gali būti teikiama efektyviau nei viešai, tačiau tai nereiškia, jog ši paklausa vartotojams yra reikalinga ir jog ji galėtų gyvuoti neremiama valdžios.
Taigi, VPSP turi savo ydų, todėl ten, kur galimas privatizavimas – reikia privatizuoti. Prašmatnus ir naujas projektų finansavimo ir vykdymo būdas įtraukiant viešą ir privatų sektorius nėra priežastis imtis VPSP tuomet, kai galima privati iniciatyva ir privatūs sprendimai. Motyvai nesiimti privatizavimo yra politiniai, o ne ekonominiai.
