Tęsdamas darbą rinkos dereguliavimo srityje, Lietuvos laisvosios rinkos institutas (LLRI) išanalizavo Seime svarstomą Lietuvos Respublikos Alkoholio kontrolės įstatymo 2, 17, 18, 22, 29, 34 straipsnių pakeitimo ir papildymo įstatymo projektą XP-2473 (toliau – Įstatymo projektas) ir teikia savo pastabas.
_____________________
Dėl sąvokos „ugdymo įstaigos“ apibrėžimo keitimo
Siekiant Alkoholio kontrolės įstatymą suderinti su Švietimo įstatymo nuostatomis bei siekiant vykdyti alkoholinių gėrimų vartojimo prevenciją tarp jaunimo, ypač aukštųjų mokyklų studentų, Įstatymo projekto 1 straipsniu siūloma pakeisti sąvokos „ugdymo įstaigos“ apibrėžimą ir tokiu būdu uždrausti galimybę prekiauti alkoholiniais gėrimais viešojo maitinimo įmonėse, įrengtose aukštosiose mokyklose ar jų teritorijoje.
Abejotina, ar šis siūlomas pakeitimas tikslingas. Aukštųjų mokyklų studentai ar darbuotojai kone visi be išimties yra pilnamečiai asmenys, t.y. tokie asmenys, kuriems įstatymas nedraudžia vartoti alkoholinius gėrimus. Todėl siekis šiose įstaigose vykdyti alkoholinių gėrimų vartojimo prevenciją yra prieštaringas ir nenuoseklus – siekiama vykdyti prevenciją to, kas nėra draudžiama.
Dėl siūlomų priemonių, skirtų sumažinti neblaivių vairuotųjų sukeliamų eismo įvykių skaičių ir jų žalingas pasekmes
Siekiant sumažinti girtų vairuotojų sukeltų autoįvykių skaičių bei žalingas jų pasekmes Įstatymo projekto 2 straipsniu bei 7 straipsnio 2 ir 3 dalimis siūloma uždrausti automobilių salonuose vartoti, gabenti ar laikyti atidarytoje taroje alkoholinius gėrimus.
Pažymėtina, jog šis įstatymo pakeitimo siūlymas nėra iki galo pagrįstas: siūlymas nėra pagrindžiamas jokiais duomenimis, kurie parodytų, kad alkoholio vartojimas automobilyje yra vairuotojo neblaivumo priežastis. Įvedant naujus draudimus ir pagrindžiant šių draudimų būtinumą, tokio pobūdžio oficialūs duomenys turėtų būti pateikti.
Atkreiptinas dėmesys, kad priėmus tokį draudimą, siekiant užfiksuoti pažeidimą bei panašiose situacijose gali kilti sunkumų kontroliuojant šio draudimo laikymąsi. Tikėtina, kad toks draudimas liks tik formalus ir niekas negalės sukontroliuoti automobilio salone vežamų alkoholinių gėrimų atidarytoje taroje, jei, pavyzdžiui, gėrimai bus gabenami paslėpti automobilio salone, gėrimai bus perpilti į nealkoholinių gėrimų tarą, tara bus uždaryta lengvai nuimamu dangteliu ir pan. Tikėtina, jog šio draudimo priežiūrą taip pat atitrauks kelių eismo priežiūros pareigūnų pajėgas, kurios kaip ir bet koks kitas resursas yra ribotos, nuo kitų pažeidimų prevencijos ir kontrolės, o tai svarbu ir šiandien su tuo nesusitvarkoma (įskaitant neblaivių vairuotojų kontrolę).
Siekiant sumažinti girtų vairuotojų sukeltų autoįvykių skaičių bei žalingas jų pasekmes Įstatymo projekto 3 straipsnio 1 ir 2 dalimis siekiama stacionariose degalinėse uždrausti prekybą alkoholiniais gėrimais bei nestacionariose degalinėse uždrausti prekybą gamyklų supilstytais į tarą silpnaisiais alkoholiniais gėrimais.
Pažymėtina, jog Lietuvoje degalinėse parduodamas tik itin nedidelė dalis visų Lietuvoje parduodamų alkoholinių gėrimų. Todėl uždraudus alkoholinių gėrimų prekybą degalinėse neverta tikėtis alkoholinių gėrimų vartojimo ar neblaivių vairuotojų skaičiaus sumažėjimo, kadangi esant šių gėrimų paklausai, bet negalint nusipirkti degalinėse, bus rastos kitos vietos norimiems produktams įsigyti. Tikėtina, pavyzdžiui, kad uždraudus degalinėse prekiauti alkoholiu, ypač nuošaliose užmiesčio vietovėse, kur degalinės šiuo metu yra vienintelė legalių alkoholinių gėrimų prekybos vieta, visai greta degalinės atsiras kitos prekybos alkoholiu vietos (tiek legalios, tiek nelegalios) ar net pačių dabartinių degalinių patalpose įsikurs parduotuvės, kurios formaliai nesivadins degalinėmis. Lietuvoje buvo laikotarpis, kai degalinėse alkoholiniais gėrimais prekiauti buvo draudžiama. Šiuo metu yra laikotarpis, kai tai leidžiama. Todėl prieš grąžinant apribojimą būtina parodyti, jog draudimas prekiauti alkoholiniais gėrimais degalinėse siejosi su neblaivių vairuotojų sukeltų eismo įvykių ar sulaikytų neblaivių vairuotojų skaičiumi (jog egzistuoja priežastingumas tarp šių dydžių, o ne koreliacija). Šis įstatymo projekto siūlymas taip pat nesuderinamas su Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalies nuostatai, jog valstybės įstaigų sprendimai negali nepagrįstai sudaryti skirtingų sąlygų analogiškoms veikloms.
Dėl siūlomų priemonių, skirtų sumažinti alkoholinių gėrimų prieinamumą gyventojams
Siekiant sumažinti alkoholinių gėrimų prieinamumą gyventojams Įstatymo projekte siūlomos tokios priemonės:
– 3 straipsnio 2 dalimi siekiama uždrausti kioskuose prekiauti gamyklose į tarą supilstytais silpnaisiais alkoholiniais gėrimais;
– 3 straipsnio 3 ir 4 dalimis bei 7 straipsniu siekiama renginiuose ir mugėse uždrausti prekiauti alkoholiniais gėrimais, kurių tūrinė etilo alkoholio koncentracija viršija 6 procentus, ir parodose uždrausti prekybą alkoholiniais gėrimais, kurių tūrinė etilo alkoholio koncentracija viršija 13 procentų;
– 3 straipsnio 5 dalimi bei 4 straipsniu siekiama uždrausti prekiauti alkoholiniais gėrimais sanatorijose įrengtose viešojo maitinimo įmonėse;
– 3 straipsnio 9 dalimi siekiama įvesti prekybos alkoholiniais gėrimais laiko ribojimą mažmeninės prekybos įmonėse bei sugriežtinti prekybos alkoholiniais gėrimais laiko ribojimą prekybos įmonėse, įrengtose daugiabučiuose namuose.
Alkoholio kontrolės politikos ir įstatymo tikslas yra kuo labiau sumažinti su alkoholio vartojimu susijusią žalą, kuri, visų pirma, pasireiškia sveikatos ir socialinėmis problemomis. Šis tikslas būtų pasiektas, jei žmonės alkoholinius gėrimus vartotų saikingai. Ar saikingai, ar nesaikingai yra vartojamas alkoholis priklauso tik nuo asmens pasirinkimo. Bet kurio asmens pasirinkimas priklauso nuo trijų dalykų: (1) esamų pasirinkimo alternatyvų, (2) asmens turimos informacija apie esamas pasirinkimo alternatyvas ir (3) asmens preferencijų (elgesio pirmenybių). Asmuo visada renkasi tą elgesio alternatyvą, kuri esamoje situacijoje patenkina stipriausią turimą pirmenybę. Pasirikimo alternatyvos bei asmens turima informacija apie elgesio alternatyvas tik apriboja galimą elgesį, todėl kaip konkrečiai pasielgs asmuo, priklauso tik nuo asmens turimų pirmenybių. Taigi pasirinkimas ir sprendimas, ar saikingai, ar nesaikingai bus vartojamas alkoholis, labiausiai priklauso tik nuo asmens pirmenybių. Efektyviausia ir tikslingiausia alkoholio kontrolės priemonė šiuo atveju būtų, pagalba informuojant nuostatas saikingai vartoti alkoholį.
Tuo tarpu Įstatymo projektas siūlo kitokias priemones, o būtent – esamų asmens pasirinkimo alternatyvų sumažinimą. Tikėtina, kad tokia priemonė, jei ir sumažins bendrą suvartojamo alkoholio kiekį, tai tik labai nežymiai ir ne tose žmonių grupėse, kuriose to labiausiai reikėtų. Asmuo, žinodamas, kad negalės tam tikroje vietoje ar tam tikru laiku įsigyti alkoholio, bet norėdamas alkoholio, pasiriks vieną iš kitų jam prieinamų alternatyvų: įsigis alkoholio kitoje arčiausiai esančioje vietoje, ar kitu laiku, įsigis iš anksto didesnį alkoholinių gėrimų kiekį „su atsarga“ negu įsigytų, jei draudimų nebūtų. Žinodamas, kad negalės įsigyti alkoholio legaliai, asmuo ieškos būdų įsigyti alkoholio kitais, tame tarpe ir nelegaliais, būdais. Taigi bendras suvartojamo alkoholio kiekis įvedus šiuos draudimus, jei sumažės, tai sumažės tik nežymiai.
Tikėtina, jog jei šie alkoholinių gėrimų prieinamumo gyventojams apribojimai ir lems suvartojamo alkoholio sumažėjimą, tai tik tarp saikingai alkoholį vartojančių bei atsitiktinių alkoholio vartotojų, bet ne tarp nesaikingai alkoholinius gėrimus vartojančių asmenų, kuriems ir gresia visa alkoholio sukeliamos sveikatos problemos bei kurie ir sukelia visas su alkoholiu siejamas socialines problemas. Saikingi alkoholinių gėrimų vartotojai pasižymi silpnomis pirmenybėmis vartoti alkoholinius gėrimus, todėl susidūrę su kliūtimis įsigyti alkoholio šie vartotojai, tikėtina, pasirinks kokio nors kito savo poreikio patenkinimą. Tuo tarpu nesaikingai alkoholinius gėrimus vartojantys asmenys dažniausiai pasižymi itin stipriomis pirmenybėmis vartoti alkoholį ar dažnai net būna priklausomi nuo alkoholio, todėl Įstatymo projekte siūlomi apribojimai nesutrukdys patenkinti tokių pirmenybių, kadangi apribojus vienus būdus patenkinti šį poreikį, bus ieškoma kitų būdų. Taigi tokios Įstatymo projekto priemonės nebus tikslingos ir efektyvios, kadangi nepadės pasiekti alkoholio kontrolės politikos tikslų – sumažinti su alkoholio vartojimu susijusias sveikatos ir socialines problemas. Tuo pačiu siūlomi draudimai taps lyg tam tikras reguliavimų sukeliamas eksternalitetas (sumažintos pasirinkimo galimybės) saikingai alkoholį vartojantiems žmonėms, kurie sudaro absoliučią daugumą alkoholinių gėrimų vartotojų.
Dėl siūlomų priemonių, skirtų sumažinti alkoholio vartojimą nepilnamečių asmenų tarpe
Siekiant sumažinti alkoholinių gėrimų prieinamumą vaikams ir paaugliams Įstatymo projekto 7 straipsniu siūloma padidinti esamą ribą ir uždrausti prekiauti alkoholiniais gėrimai toms mažmeninės prekybos įmonės, kuriose vaikams ir paaugliams skirtų prekių dalis sudaro nebe 50, o 30 arba daugiau procentų mažmeninės prekių apyvartos. Tais atvejais, kai vaikams ir paaugliams skirtų prekių dalis sudaro mažiau nei 30 procentų, prekybos alkoholiniais gėrimais skyrius siūloma maksimaliai nutolinti nuo prekybos vaikams ir paaugliams skirtomis prekėmis skyrių.
Pažymėtina, jog nėra teisinių prielaidų tam, kad mažmeninės prekybos įmonės galėtų šį reikalavimą įgyvendinti. Kombinuotoji prekių nomenklatūra nepateikia sistemiškos vaikams skirtų prekių klasifikacijos, tik keliolika prekių yra nurodytos kaip skirtos vaikams arba kūdikiams (pvz., 9501.00 Žaislai su ratukais, pritaikyti vaikams važinėtis; 0402.29.11.0 Specialus pienas, skirtas kūdikiams, sandariai uždarytose pakuotėse, kurių neto masė ne didesnė kaip 500 g, riebumas didesnis kaip 10 proc. masės). Todėl pagal galiojančius klasifikatorius mažmeninės prekybos įmonės neturi galimybių tiksliai įvertinti savo prekių, kurios skirtos vaikams ir todėl negali įvertinti, kiek procentų apyvartos jos sudaro. Šis draudimas sudaro galimybes tiek prekybininkams, tiek kontroliuojančiai institucijai manipuliuoti prekių paskirtimi.
Tuo pačiu siūlomas apribojimo pakeitimas yra betikslis ir perteklinis. Šiuo metu įstatymai apskritai draudžia alkoholinių gėrimų pardavimą asmenims, jaunesniems nei 18 metų. Kitaip sakant, nebeįmanoma teisiškai sumažinti priėjimo prie alkoholinių gėrimų vaikams ir paaugliams mišraus prekių asortimento mažmeninės prekybos įmonėse, nes alkoholiniai gėrimai jau dabar šiose vietose yra neprieinami vaikams ir paaugliams. Jei norima, kad vaikai ir paaugliai negalėtų įsigyti alkoholinių gėrimų, reikia užtikrinti dabartinių draudimų įgyvendinimą, jei nepavyksta įgyvendinti šiuo metu nustatytų draudimų, juos reikia atšaukti kaip neveiksmingus ir tik tada siūlyti naujas priemones.
Siekiant sumažinti alkoholinių gėrimų vartojimą nepilnamečių tarpe Įstatymo projekto 4 straipsniu siūloma uždrausti vartoti alkoholinius gėrimus asmenims iki 18 metų amžiaus.
Visų pirma, svarbu pažymėti, kad draudimo siūlymas nėra nuoseklus, kadangi numato draudimą, bet nenumato nei sankcijos, nei draudimo laikymąsi kontroliuojančios institucijos. Be to, mažai tikėtina, kad įvedus draudimą nepilnamečiai nenorės vartoti alkoholio, todėl tikėtina, kad šis draudimas nepilnamečių tarpe lems naujų būdų, kaip apeiti draudimą, ieškojimą ir taikymą, skatins priešpriešą su teisėsaugos pareigūnais bei nepagarbą jiems ir tuo pačiu nuo pat jaunų dienų įskiepys nepagarbą įstatymams bei įsitikinimą, jog siekiant savo tikslų, įstatymus reikia apeidinėti ar jų nesilaikyti. Toks draudimas taip pat užkirs kelia nepilnamečiams vartoti alkoholį leidus tėvams ir taip neleis tėvams mokyti savo vaikų alkoholio vartojimo kultūros ir įgūdžių, kas pasaulyje yra laikoma viena efektyviausių alkoholio galimos sukelti žalos jaunimo tarpe prevencijos priemonių. Pavyzdžiui, Viduržemio jūros regiono valstybėse alkoholis yra įpintas į šeimų kasdienybę kaip maisto ir švenčių dalis (ir yra vartojamas tik šiais atvejais) ir būtent šios tradicijos aiškinamos kaip priežastis to, kad šiame regione esama daug mažesnių žalingų alkoholio vartojimo pasekmių nei kituose Europos regionuose.
Siekiant sumažinti alkoholinių gėrimų vartojimą, ypač vaikų ir jaunimo tarpe, Įstatymo projekto 11 straipsniu siūlomas visiškas alkoholio reklamos draudimas.
Pažymėtina, kad nėra tikslinga siūlyti naujas alkoholio kontrolės priemones, kol dar neįsigaliojo tik neseniai priimtos panašios priemonės, t.y. naujas alkoholinių gėrimų reklamos apribojimas ir nebuvo patikrintas šių priemonių efektyvumas. Jei šiame įstatymo projekte esantis draudimas siūlomas todėl, kad manoma, jog dabar esantys ar beįsigaliosiantys draudimai yra neefektyvūs, tai pastarųjų iš vis neturėtų būti (suvaržymai yra, o naudos nėra). Neseniai priimtam įstatymui dar neįsigaliojus siūlant dar griežtesnes priemones tik parodoma, jog alkoholio kontrolės įstatymas keičiamas nekompetentingai ir neįvertinant bei nekreipiant visiškai jokio dėmesio tiek į esamų, tiek į siūlomų priemonių tikslingumą ir efektyvumą.
Teigti, kad alkoholinių gėrimų reklama skatina jaunimą juos vartoti tapatu teigti, jog automobilių reklama skatina sėsti už vairo nepilnamečius, neturinčius teisių vairuoti. Alkoholinius gėrimus vartojančio jaunimo problema kyla ne todėl, kad yra reklamuojami alkoholiniai gėrimai, o todėl, kad jaunimas, visų pirma, nori ir todėl randa būdų kaip įsigyti alkoholinių gėrimų, alkoholinius gėrimus vartoja ar skatina vartoti draugai, alkoholinius gėrimus vartoja artimos aplinkos asmenys (pvz., tėvai) ar tai yra jų pasirinkta protesto forma. Jaunimas vartoja (dažnai nesaikingai) alkoholinius gėrimus, nors įstatymai draudžia juos įsigyti, todėl tikroji problema slypi ne alkoholinių gėrimų reklamoje, o tame, kad, viena vertus, jaunimas nori alkoholio bei, kita vertus, dabartiniai draudimai nėra adekvačiai įgyvendinami. Draudžiant alkoholinių gėrimų reklamą siekiamas panaikinti veiksnys, kuris iš tikrųjų daro įtaką alkoholio vartojimui tarp jaunimo – tai nėra nei pakankamas (alkoholinius gėrimus dar reikia ir kažkur įsigyti), nei būtinas (alkoholiniai gėrimai bus vartojami ir uždraudus reklamą) veiksnys.
Jei norima vykdyti alkoholio galimos sukelti žalos jaunimo prevenciją, tikslingiau vykdyti tokią politiką, kuri jaunimui diegtų įgūdžius, kurie leis valdyti galimą sukelti žalą, bet ne sieks jaunimą laikyti kuo toliau nuo pavojų ir taip juos paversti dar labiau pažeidžiamais.
Reklama dažniausiai akcentuoja gėrimo kokybę ir taip prisideda prie alkoholio vartojimo kultūros formavimo. Uždraudus reklamą, alkoholis jaunimui gali įgyti uždrausto ir todėl itin saldaus vaisiaus įvaizdį, o kultūringo vartojimo aspektas apskritai dingti. Tai gali paskatinti atvirkštinį rezultatą nei kad yra tikimasi.
Galų gale, jei nebus galima oficialiai reklamuoti alkoholinių gėrimų, tikėtina, jog atsiras daug daugiau paslėptos reklamos, kurią bus daug sunkiau sukontroliuoti nei legalią.
Dėl draudimo prekiauti alkoholiniais gėrimais kiekvienų metų rugsėjo 1 dieną
Siekiant nesuabsoliutinti draudimo prekiauti alkoholiniais gėrimais kiekvienų metų rugsėjo 1 dieną Įstatymo projekto 8 straipsniu siūloma uždrausti rugsėjo 1 dieną prekiauti alkoholiniais gėrimais tik mažmeninės prekybos įmonėse.
Draudimas koreguojamas neanalizuojant ir nepaaiškinant, kaip pakeitimas padės siekti tikslų, dėl kurių draudimas iš viso buvo įvestas. Pakeitimas nesiejamas su pradinio draudimo tikslu, todėl kyla abejonė, ar pakeitimas yra tikslingas ir pagrįstas. Be to, esamas draudimas iš esmės yra perteklinis ir dėl to nereikalingas – juo siekiama sumažinti nepilnamečių priėjimą prie alkoholinių gėrimų, o tai jau yra įstatymu uždrausta, neleidžiant alkoholinių gėrimų įsigyti asmenims jaunesniems nei 18 metų. Taigi aptariamas draudimas yra nereikalingas, nes yra tam pačiam tikslui skirtas kitas draudimas.
Taip pat kyla abejonių, ar pastarasis siūlomas draudimas neiškraipys konkurencijos sąlygų, kadangi mažmeninės prekybos įmonės ir viešojo maitinimo įmonės alkoholinių gėrimų atžvilgiu užsiima analogiška veikla, t.y. platina vartotojams alkoholinius gėrimus, todėl siūlomas draudimas mažmeninės prekybos įmonėms bei viešojo maitinimo įmonėms sudarytų skirtingas veiklos sąlygas.
Išvados ir rekomendacijos
Analizuojamo Įstatymo projekto tikslas – pažaboti paklausą (mažinti suvartojamų alkoholinių gėrimų kiekį įvairiose socialinėse grupėse ir taip mažinti alkoholio sukeliamą žalą), o pasirinktos priemonės – pažaboti pasiūlą (įvesti naujus alkoholinių gėrimų prekybos ir reklamos apribojimus ar draudimus). Tačiau ekonomikoje paklausa yra pasiūlos priežastis ir jokiu būdu ne atvirkščiai, kaip suponuoja Įstatymo projekto nuostatos. Todėl Įstatymo projektas prieštarauja tikslingumo principui – jame siūlomos priemonės nėra nei būtinos, nei tinkamos norimiems tikslams pasiekti. Tai puikiai iliustruoja narkotinių medžiagų pavyzdys: narkotines medžiagas draudžiama ne tik reklamuoti, bet ir iš viso parduoti, tačiau jų vartojimas vis tiek plinta. Draudimai ir ribojimai neįvykdo jiems keliamų tikslų.
Dėl visų šių priežasčių tikslinga visiškai atsisakyti visų įstatymo projekte siūlomų alkoholio kontrolės įstatymo pakeitimų, ištirti jau dabar taikomų bei neseniai įsigaliojusių alkoholinių gėrimų prekybą ir reklamą apribojančių priemonių
[1] tikslingumą ir efektyvumą ir tik tada nuspręsti, ar iš tikrųjų tikslinga keisti alkoholio kontrolės įstatymą įvedant naujus apribojimus ir draudimus.
Jei šiuo Įstatymo projektu siekiama alkoholio kontrolės kompleksiškumo, tai mėginimas tikrai nevykęs. Alkoholio kontrolės politikos kompleksiškumas įprastai pasaulyje reiškia ne kompleksą draudimų nukreiptų į vieną iš daugelio veiksnių (šio Įstatymo projekto atžvilgiu į alkoholio pasiūlą), bet priemones, vienu metu nukreiptas į įvairius su alkoholio vartojimu susijusius veiksnius. Šios priemonės, pavyzdžiui, gali apimti vartotojų švietimą ir informuotumo valdymą, pozityvių (nekenksmingų) ir kenksmingų alkoholio vartojimo būdų skyrimą ir paplitimo valdymą, kuo ankstesnį asmenų, kuriems gali ar yra pasireiškusi su alkoholio vartojimu siejama žala, identifikavimas ir pagalba, alkoholio kokybės ir pagrįstas prieinamumo valdymas bei pan.
[1] Alkoholio kontrolės įstatymo 18, 34 straipsnių pakeitimo ir papildymo įstatymas (Žin., 2006, Nr. 127-4822); Alkoholio kontrolės įstatymo 2, 7, 11, 12, 16, 17, 18, 26, 29, 33, 34, 35 straipsnių pakeitimo ir papildymo įstatymas (Žin., 2007, Nr. Nr. 77-3041).
