Studijos santrauka
Visa studija „Nuosavybės teisės ir ekonominių sankcijų politika“ – apačioje
2003 metais LLRI kartu su Lietuvos žmogaus teisių centru (LŽTC) įgyvendino pusmetį trukusį projektą „Nuosavybės teisių apsauga ir valstybės ekonominių sankcijų politika“. Projektu buvo siekiama paskatinti efektyvios nuosavybės teisių apsaugos sistemos plėtrą, identifikuoti problemas, susijusias su nuosavybės sąvokos apibrėžimu Lietuvos įstatymuose, ir pateikti siūlymus, kaip tinkamiau ginti nuosavybės teises nustatant ir taikant ekonomines sankcijas. Projektą finansavo JAV Ambasados Demokratijos komisijos mažųjų projektų programa.
Projekto rėmuose buvo atlikta šalies įmonių apklausa apie mokesčių administravimą ir nuosavybės politiką Lietuvoje. Apklausa parodė, jog, priešingai paplitusiai nuomonei, didžiausią pavojų Lietuvos verslininkų nuosavybei kelia blogi įstatymai ir netinkamas jų vykdymas, o ne teisėsaugos institucijų ar mokesčių administratorių veiksmai. Net 45,5 proc. respondentų mano, kad jų nuosavybė nėra saugi, ir net 50,8 proc. apklaustųjų teigimu, aiškesni ir stabilesni įstatymai labiausiai padėtų sumažinti mokesčių įstatymų pažeidimų skaičių.
Svarbiausias šio projekto darbas – parengta išsami studija „Nuosavybės teisės ir ekonominių sankcijų politika“, kurios santrauka pateikiama toliau.
Studijos santrauka
Įgyvendindami projektą „Nuosavybės teisių apsauga ir valstybės ekonominių sankcijų politika“, Lietuvos laisvosios rinkos institutas (LLRI) ir Lietuvos žmogaus teisių centras (LŽTC) parengė išsamią nuosavybės teisės ir ekonominių sankcijų reglamentavimo studiją.
Pagrindinis šio darbo objektas – nuosavybės teisės reglamentavimas Lietuvos teisės aktuose. Ši tema yra svarbi ir aktuali dėl trijų priežasčių. Visų pirma, be privačios nuosavybės ir veiksmingos jos gynimo sistemos neįmanoma efektyvi ir produktyvi ekonominė veikla. Antra, kaip parodė šiame darbe pristatomas Lietuvos įmonių vadovų nuomonės tyrimas, didelė dalis Lietuvos verslininkų mano, kad jų nuosavybė nėra saugi ir kad didžiausią grėsmę jai kelia blogi įstatymai. Trečia, išsami nuosavybės teisės reglamentavimo analizė būtina siekiant patobulinti galiojančius teisės aktus.
Svarbiausi šio darbo tikslai yra: pirma, atskleisti nuosavybės kaip teisinės kategorijos prasmę bei reglamentavimo ypatumus ir, antra, nustatyti teisinio reglamentavimo, susijusio su nuosavybės teisės apsauga ir ribojimu Lietuvoje, trūkumus bei pateikti pasiūlymus dėl teisės aktų tobulinimo krypčių.
Darbas remiasi tarptautinės ir nacionalinės teisės aktų analize. Jį sudaro trys dalys – sociologinio tyrimo rezultatų pristatymas, pagrindinių nuosavybės teisės reglamentavimo principų nagrinėjimas ir ekonominių sankcijų, numatytų Lietuvos teisės aktuose, analizė.
Pirmoje šio darbo dalyje pristatomi Lietuvos įmonių vadovų nuomonės apie nuosavybės apsaugą ir mokesčių administravimą tyrimo rezultatai. Net 45,5 proc. šios apklausos dalyvių mano, kad jų nuosavybė nėra saugi. Priešingai paplitusiai nuomonei, didžioji dalis respondentų (40,9 proc.) teigia, kad jų nuosavybei didžiausią pavojų kelia blogi įstatymai, o ne netinkamas įstatymų įgyvendinimas ar neteisėti valstybės pareigūnų veiksmai. Be to, net 50,8 proc. apklaustųjų mano, kad aiškesni ir stabilesni įstatymai labiausiai padėtų sumažinti mokesčių įstatymų pažeidimų skaičių.
Antrojoje dalyje analizuojamas nuosavybės teisės reglamentavimas pagrindiniuose tarptautiniuose ir nacionalinės teisės dokumentuose. Apžvelgiamos esminės Europos žmogaus teisių konvencijos 1 protokolo, Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir Lietuvos Respublikos Civilinio kodekso nuostatos, susijusios su nuosavybės teise, jos samprata, gynyba ir apribojimais. Ši analizė leidžia teigti, kad, nors nuosavybės teisės samprata ir jos traktavimas tiek Europos žmogaus teisių konvencijoje, tiek Lietuvos Respublikos Konstitucijoje ir kituose Lietuvos Respublikos teisės aktuose iš esmės sutampa, siekiant geresnio nuosavybės teisės gynimo būtini kai kurie teisės aktų ir teisėkūros principų pakeitimai.
Trečiojoje dalyje analizuojamos ekonominės sankcijos (baudos, turto konfiskavimas, turto areštas ir kt.), numatytos įvairiuose Lietuvos teisės aktuose; ypatingas dėmesys skiriamas Mokesčių administravimo įstatymo ir Administracinių teisės pažeidimų kodekso normoms. Pagrindinis šios analizės objektas – nuosavybės teisių ir ekonominių sankcijų suderinamumo problema. Vertinant, ar įstatymuose numatytos ekonominės sankcijos pagrįstai suvaržo nuosavybės teises, remiamasi atsakomybės proporcingumo padaryto teisės pažeidimo sunkumui principu. Teigiama, kad nuosavybės teisių apribojimai, neatitinkantys šio principo, negali būti laikomi pagrįstais.
Antrąją šio darbo dalį parengė Žmogaus teisių centro ekspertai, trečiąją – Lietuvos laisvosios rinkos instituto (LLRI) darbuotojai. Sociologinius tyrimus atliko LLRI ir bendrovė „Spinter tyrimai“. Šį projektą finansavo Jungtinių Amerikos Valstijų Democracy Commission.
Nuosavybės teisės ir jų pažeidimai verslininkų akimis
Lietuvos laisvosios rinkos instituto užsakymu viešosios nuomonės ir rinkos tyrimų bendrovė „Spinter tyrimai“ 2003 metų vasario 20 – kovo 10 dienomis atliko šalies įmonių apklausą apie mokesčių administravimą ir nuosavybės apsaugą Lietuvoje.
Lietuvoje veikiančių įmonių savininkų ir vadovų buvo paprašyta atsakyti, ar jie mano, kad jų nuosavybė yra saugi mūsų šalyje. Teigiamai į šį klausimą atsakė tik 14,9 proc. respondentų. 45,5 proc. atsakė neigiamai (daugiau kaip 37 proc. apklaustųjų negalėjo atsakyti į šį klausimą pasirinkdami vieną iš atsakymų). Labiausiai nuosavybės saugumu neužtikrinti yra didelių įmonių vadovai – net 55,9 proc. šios grupės apklaustųjų mano, kad jų nuosavybė nėra saugi, ir tik 11,8 proc. laiko ją saugia.
Į klausimą, kas kelia didžiausią pavojų nuosavybės saugumui, 40,9 proc. respondentų atsakė, kad didžiausią pavojų nuosavybės saugumui kelia blogi įstatymai. Kiek daugiau kaip 21 proc. respondentų kaip pavojų nuosavybės saugumui nurodė netinkamą (blogą) įstatymų įgyvendinimą, 14,9 proc. – neteisėtus valstybės pareigūnų veiksmus, 11,9 proc. – verslo partnerių nesąžiningumą ir tik 6,3 proc. respondentų manymu, nuosavybei pavojų kelia ne valdžios institucijų atstovų neteisėti veiksmai.
Siekiant išsiaiškinti, dėl ko įstatymai gali būti siejami su nuosavybės teisės suvaržymais, apklausos dalyviams buvo užduotas klausimas, kokio pobūdžio teisinės nuostatos labiausiai apriboja nuosavybės teises. 40,6 proc. atsakiusiųjų nurodė, kad iš teisės aktuose numatytų priemonių didžiausius suvaržymus jie sieja su mokesčiais ir kitais privalomais mokėjimais. Galimybę prievarta paimti nuosavybę valstybės ar kitų asmenų nuosavybėn nurodė 23,4 proc. respondentų, o 22,4 proc. apklaustųjų – mokesčių ir kitų privalomų mokėjimų surinkimo tvarką. Kitokio pobūdžio verslo reguliavimus, kaip nuosavybės teisių ribojimo būdus, paminėjo 8,3 proc. apklaustųjų.
Dalis apklausos klausimų buvo susiję su mokesčių įstatymais. Vienu jų buvo siekiama išsiaiškinti, kokios mokesčių administratoriaus taikomos priemonės labiausiai apriboja nuosavybės teises (respondentai galėjo pateikti 3 atsakymų variantus). Daugiausia atsakymų – 33,1 proc. buvo, kad nuosavybės teises labiausiai apriboja turto areštas, 22,5 proc. atsakymų – kad labiausiai nuosavybės teises varžo mokesčių administratoriaus atliekamas ilgalaikis įmonės patikrinimas, 19,8 proc. – dokumentų poėmis, o 19,7 proc. – turto užantspaudavimas.
Įvertindami Lietuvos mokesčių įstatymų aiškumą, 44,9 proc. apklaustųjų atsakė, kad mokesčių įstatymus galima interpretuoti daugiaprasmiškai. Kad įstatymus dažniausiai galima išsiaiškinti, tik tai užima daug laiko ir pastangų, nurodė 26,4 proc. apklaustųjų. 23,8 proc. apklaustųjų nurodė, kad įstatymus dažniausiai galima išsiaiškinti tik pasitelkus samdytus konsultantus (teisininkus, auditorius ir pan.). Tai, kad įstatymus galima beveik visada nesunkiai ir vienareikšmiškai suprasti, nurodė 4,6 proc. apklaustųjų.
50,8 proc. apklaustųjų manė, kad aiškesni ir stabilesni įstatymai labiausiai prisidėtų mažinant mokesčių įstatymų pažeidimų skaičių. 24,1 proc. respondentų nurodė, kad tam padėtų atsakomybės neišvengiamumas, t. y. kiekvieno mokesčių įstatymo pažeidimo išaiškinimas ir nubaudimas už jį. 11,8 proc. respondentų mano, kad pažeidimų skaičiaus sumažinimui tiktų žalos biudžetui, lygios nesumokėtų mokesčių sumai, atlyginimas, 8,2 proc. apklaustųjų nurodė dideles baudas, o 3,4 proc. – turto konfiskavimą.
Nuosavybės teisės reglamentavimas pagal Europos žmogaus teisių konvencijos 1 protokolą
Rengiant Europos žmogaus teisių konvencijos tekstą, šalių atstovams nepavyko susitarti dėl teisės į nuosavybę reglamentavimo Konvencijoje. Buvo susitarta dėl kompromiso – beveik po 2 metų, 1952 m., ši teisė reglamentuota 1 Konvencijos protokole drauge su kitomis – teise į mokslą bei teise į laisvus rinkimus. Europos žmogaus teisių konvencijos 1 protokolo 1 straipsnyje “Nuosavybės apsauga” nustatyta:
“Kiekvienas fizinis ar juridinis asmuo turi teisę netrukdomas naudotis savo nuosavybe. Iš nieko negali būti atimta jo nuosavybė, išskyrus tuos atvejus, kai tai yra būtina visuomenės interesams ir tik įstatymo nustatytomis sąlygomis bei vadovaujantis bendraisiais tarptautinės teisės principais.
Tačiau ankstesnės nuostatos jokiu būdu neriboja valstybės teisės taikyti tokius įstatymus, kokie, jos manymu, jai reikalingi, kad ji galėtų kontroliuoti nuosavybės naudojimą atsižvelgdama į bendrąjį interesą arba kad garantuotų mokesčių, kitų rinkliavų ar baudų mokėjimą.”
Šiuo straipsniu ginami ne tik fiziniai, bet ir juridiniai asmenys, pvz., bendrovės. Daugeliu kitų žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių gali naudotis tik individai, arba šias teises reglamentuojantys straipsniai interpretuojami kaip netaikomi juridiniams asmenims.
Valstybė gali riboti teisės į nuosavybę įgyvendinimą. Ji gali atimti iš asmens nuosavybę “visuomenės interesais ir pagal įstatymo nustatytas sąlygas”. Be to, ji gali užtikrinti vykdymą tokių įstatymų, kuriuos ji laiko reikalingais, siekiant kontroliuoti nuosavybės naudojimą bendriems tikslams bei kad galėtų garantuoti įvairių mokesčių, baudų bei panašių rinkliavų mokėjimą.
Daugelyje sprendimų Europos žmogaus teisių teismas yra pabrėžęs, kad įsikišimas į naudojimąsi nuosavybės teise turi pasiekti “teisingą balansą” tarp visuomenės bendrojo intereso ir būtinumo apsaugoti asmens pagrindinę teisę. Tokio balanso siekiamybę atspindi ir visa 1 straipsnio struktūra, ir antroji dalis: turi būti priežastinis ryšys tarp priemonių, kurių buvo imtasi, ir siekiamo tikslo. Nuosavybės atėmimas, numatytas 1 straipsnio pirmojoje dalyje, net jei juo buvo siekiama teisėto tikslo visuomenės interesais, gali būti pripažįstamas 1 straipsnio pažeidimu, jei nėra teisingos proporcijos tarp valstybės įsikišimo į asmens teises ir visuomenės tikslų.
Nuostatos dėl teisės į nuosavybės neliečiamumą Lietuvos Respublikos Konstitucijoje
Nuosavybės teisės apsauga – svarbus konstitucinis žmogaus teisių principas. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 23 straipsnyje įtvirtinta teisė į nuosavybės neliečiamumą yra priskirtina vienai svarbiausių žmogaus teisių. Konstitucijos 23 straipsnyje nurodoma, kad nuosavybė neliečiama. Nuosavybės teises saugo įstatymai. Taigi Konstitucijos norma imperatyviai reikalauja įtvirtinti nuosavybės neliečiamumą, tačiau ši, kaip ir kai kurios kitos konstitucinės teisės, nėra priskiriama absoliučioms žmogaus teisėms. Esant tam tikroms sąlygoms, ji gali būti ribojama. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 23 straipsnio 3 dalyje nurodoma, kad nuosavybė gali būti paimama tik įstatymo nustatyta tvarka visuomenės poreikiams ir teisingai atlyginama.
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, interpretuodamas nuosavybės neliečiamumo principą, pažymėjo, kad savininkas turi teisę turtą valdyti, juo naudotis ir disponuoti, o kiti asmenys (fiziniai ir juridiniai) – pareigą susilaikyti nuo veiksmų, pažeidžiančių savininko teises. Negali būti nustatytas toks teisinis reguliavimas, kuris ne viešosios nuosavybės subjektams nustatytų nuolatinę pareigą neatlygintinai naudoti savo nuosavybę valstybės funkcijoms, kurios turi būti finansuojamos valstybės lėšomis, vykdyti (Konstitucinio Teismo 2002 m. rugsėjo 19 d. nutarimas). Nuosavybės neliečiamumas įtvirtina savininko, kaip subjektinių teisių į turtą turėtojo, teisę reikalauti, kad kiti asmenys, taip pat ir valstybė, nepažeistų jo nuosavybės teisių, kartu ir valstybės pareigą ginti bei saugoti nuosavybę nuo neteisėto kėsinimosi į ją. Kartu galima pastebėti, jog ši norma neduoda pagrindo teigti, kad Konstitucijoje yra nustatytas absoliutus nuosavybės gynimas.
Būtinybė riboti subjektines savininko nuosavybės teises gali išplaukti iš paties asmens veiksmų, iš sutarčių, valstybės tarptautinių įsipareigojimų. Tokį apribojimą gali sąlygoti ir turto pobūdis ar visuomenei svarbus interesas (1997 m. gegužės 6 d. KT nutarimas). Valstybinės tarnybos ir valdininko specifinis statusas taip pat gali būti tam tikrų ribojimų prielaida. Tačiau ribojimai turi būti nustatyti įstatymu, ir jie leidžiami tik tuomet, kai neprieštarauja Konstitucijai.
Valstybė turi priedermę leisti įstatymus ir jais remdamasi ginti nuosavybę. Tuo tikslu sukuriama teisės normų sistema, kurios uždavinys – užtikrinti savininkui galimybę savo nuožiūra turtą naudoti, valdyti bei disponuoti juo, ginti ir saugoti nuosavybės teisę nuo pažeidimų. Konstitucijos 23 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta pamatinė nuosavybės instituto taisyklė, kad nuosavybės teisės yra ginamos aukščiausią juridinę galią turinčiais teisės aktais – įstatymais. Visi kiti teisės aktai nuosavybės teisių reguliavimo srityje turi atitikti įstatymus (2000 m. vasario 23 d. KT nutarimas). Konstitucinio teismo 1994 m. sausio 19 dienos nutarime pažymima, kad įstatymų leidėjas gali reguliuoti savininkų ir kitų nuosavybės teisinių santykių dalyvių subjektines teises tik įstatymu nustatydamas šių teisių turinį.
Nuosavybės paėmimas visuomenės poreikiams (eminent domain) – tai administracinio pobūdžio santykis, šio santykio šalys – valstybė ir privačios nuosavybės savininkas (1996 m. spalio 6 d. KT nutarimas). Konstitucinis teismas minėtą nuostatą išplėtojo, nurodydamas, kad nuosavybės paėmimas visuomenės poreikiams – tai kiekvienu atveju individualus įstatyme nustatyta tvarka priimamas sprendimas dėl privačioje nuosavybėje esančio turto paėmimo, kad priimant sprendimą dėl nuosavybės paėmimo visuomenės poreikiams tuo pat metu turi būti nustatomas ir konkretus atlyginimo už paimamą nuosavybę dydis, tokio atlyginimo išmokėjimo savininkui tvarka, kad apie nuosavybės paėmimą ir apie atlyginimo už ją dydį bei kitas sąlygas savininkui turi būti pranešta dar prieš priimant sprendimą dėl nuosavybės paėmimo visuomenės poreikiams, kad kol institucija, ketinanti priimti sprendimą dėl nuosavybės paėmimo ir savininkas nepasieks susitarimo dėl atlyginimo už paimamą nuosavybę ar kol jų ginčo neišspręs teismas, nuosavybė iš savininko negali būti paimama. Nuosavybė gali būti paimama nebent visuomenės poreikiams tenkinti ir tik remiantis įstatymu. Tai reiškia, kad pagal Konstituciją nuosavybė iš savininko gali būti paimama arba nuosavybės teisių ribojimai nustatomi tik tuomet, kai toks paėmimas arba ribojimas yra numatytas įstatyme. Nuosavybę iš tokio savininko galima paimti tik visuomenės poreikiams ir teisingai atlyginus.
Nuosavybės teisės reglamentavimas Lietuvos Respublikos civiliniame kodekse ir kituose teisės aktuose
Nuosavybės teisė yra plačiausia savo turiniu teisė ir jai didelis dėmesys skiriamas tiek ir pagrindiniame Lietuvos Respublikos dokumente – Lietuvos Respublikos Konstitucijoje, tiek ir pagrindiniame civilinius santykius reglamentuojančiame teisės akte – Lietuvos Respublikos civiliniame kodekse (toliau – Civilinis kodeksas), tiek ir kituose teisės aktuose.
Nuosavybės teisė – tai teisė savo nuožiūra, nepažeidžiant įstatymų ir kitų asmenų teisių ir interesų, valdyti, naudoti nuosavybės teisės objektą ir juo disponuoti (CK 4.37 str.). Pagal Civilinio kodekso 4.38 straipsnį nuosavybės teisės objektu gali būti daiktai ir kitas turtas.
Civilinio kodekso 1.2 straipsnio 2 dalyje yra įtvirtintas labai svarbus principas, kad civilines teises gali apriboti tik įstatymai ar įstatymų pagrindu – teismas, jeigu toks apribojimas būtinas viešajai tvarkai, geros moralės principams, žmonių sveikatai ir gyvybei, asmenų turtui, jų teisėms ir teisėtiems interesams apsaugoti.
Kalbant apie ūkinės veiklos ir nuosavybės teisės santykį, pažymėtina, kad asmens konstitucinė teisė į nuosavybę yra esminė (būtina) asmens ūkinės veiklos laisvės įgyvendinimo sąlyga. Ribojant asmens teisę į nuosavybę, yra ribojama ir asmens ūkinės veiklos laisvė. Ir atvirkščiai – ribojant ūkinės veiklos laisvę, beveik visada šis klausimas bus susijęs su tuo, kiek tokiu ribojimu yra ribojama nuosavybės teisė. Taigi, akivaizdu, kad licencijavimas, ir ypač licencijų galiojimo sustabdymas ar panaikinimas, licencijavimo veiklos sąlygų nustatymas ar pakeitimas (jas sugriežtinant) neabejotinai glaudžiai yra susijęs su nuosavybės teisių apsauga ir jų ribojimo problematika. Be to, reikia atkreipti dėmesį į tai, kad fiziniams ar juridiniams asmenims įstatymuose dažnai yra nustatomi apribojimai, kurie yra artimi licencijavimui (ar net iš esmės jį atitinka), pvz., įvairių leidimų išdavimas, veiklos atestavimas, veiklos registracija ar pan. Ketinant įstatymuose numatyti atitinkamus veiklos apribojimus, kurie savo padarinių ar išdavimo procedūros požiūriu atitinka licencijavimą, tokie apribojimai tokiu pavadinimu ir turi būti vadinami, o kai tai pavadinama ir kitaip, visa nustatoma procedūra turi atitikti licencijavimui nustatytą procedūrą.
Šiuo požiūriu labai svarbu atkreipti dėmesį į tai, kad licencijavimas, kaip ir bet kuris civilinių teisių ribojimas, turi būti numatytas tik įstatymuose. Tačiau įstatymuose nepakanka numatyti tik nuostatas dėl veiklos licencijavimo, bet svarbu nustatyti tokio licencijavimo esminius principus ir ypač tuos, kurie susiję su civilinių teisių ribojimu ar papildomais reikalavimais realizuojant civilines teises. Civilinio kodekso 2.78 straipsnis, reglamentuojantis reikalavimus licencijavimo taisyklėms, neturėtų būti aiškinamas plečiamai. Manytume, kad šiose taisyklėse iš esmės turėtų būti nustatomos tik procedūrinės normos, tačiau negali būti nustatomi esminiai (principiniai) veiklos ribojimai – nauji reikalavimai lyginant su tais, kurie yra nustatyti pačiame įstatyme, papildomi apribojimai, nustatomos naujos pareigos (sąlygos) subjektams siekiantiems gauti licenciją, pvz., reikalavimas įstatinio kapitalo dydžiui, pareiga apdrausti civilinę atsakomybę ar pan., jei tokių reikalavimų nebuvo nustatyta pačiame įstatyme. Tačiau kai kuriais atvejais licencijavimo taisyklėse yra nustatomi didesni apribojimai nei jie yra numatyti įstatymuose, kurie yra pagrindas licencijuoti vieną ar kitą veiklą.
Ekonominių sankcijų reglamentavimas Lietuvos Respublikos teisės aktuose ir nuosavybės teisės
Pagrindinės priemonės, numatytos Lietuvos Respublikos įstatymuose už teisės pažeidimus, kurias galima vertinti kaip ekonomines sankcijas, yra bauda, turto konfiskavimas, taip pat kai kurios laikino pobūdžio (procesinės) priemonės – turto areštas, dokumentų paėmimas. Šių priemonių reglamentavimas yra itin svarbus nuosavybės teisių apsaugos požiūriu, nes nuo to priklauso realus teisių turinys ir jų įgyvendinimas. Ekonominės sankcijos nėra numatytos viename teisės akte: Administracinių teisės pažeidimų kodeksas apima tik nuobaudas fiziniams asmenims; administracinės sankcijos, kurios gali būti taikomos juridiniams asmenims, yra numatytos skirtingas teisinių santykių sritis reglamentuojančiuose įstatymuose (Alkoholio kontrolės įstatyme, Konkurencijos įstatyme, Mokesčių administravimo įstatyme, Pensijų fondų įstatyme, Reklamos įstatyme, Tabako kontrolės įstatyme, Telekomunikacijų įstatyme, Pridėtinės vertės mokesčio įstatyme ir kituose). Administracinės atsakomybės taikymo ribos priklauso nuo to, kaip suvokiama ir vertinama atskirų rūšių pažeidimais padaroma žala bei keliama grėsmė. Kai žala padaroma privačiam asmeniui ir tarp jo bei žalą sukėlusio asmens kyla ginčas dėl tos žalos atlyginimo, taikomos civilinės atsakomybės priemonės. Tačiau teisės teorijoje ir įstatymų leidyboje vyrauja nuostata, kad kai kuriais teisės pažeidimais yra padaroma ne tik materialiai išreiškiama žala konkrečiam asmeniui, bet ir bendrai tvarkai ar „viešajam interesui“. Tuo remiantis daroma išvada, kad už tokio pobūdžio teisės pažeidimus negali būti taikomos tik privataus asmens interesus ginančios atsakomybės priemonės, bet turi būti numatyta ir administracinė (ar baudžiamoji) atsakomybė. Tačiau iškyla problema: jei privatus interesas yra susijęs su konkrečiu asmeniu ir bent jau principiniame lygyje identifikuojamas nesunkiai, tai remiantis objektyviais kriterijais identifikuoti, kas yra „viešasis interesas“ yra neįmanoma. Sutapatinimas su bendru interesu, su daugumos interesu, su tradicija ar su valdžios deklaruojamomis nuostatomis nesuteikia patenkinamo atsakymo.
Bet kokiu atveju, apsprendžiant, kas yra viešojo intereso pažeidimas, už kurį galėtų būti taikomos administracinio pobūdžio ekonominės sankcijos, galima taikyti bent minimalius kriterijus ir išsiaiškinti, ar pažeidimas iš tikro paveikia ne tik konkretų asmenį, bet ir kitus visuomenės narius, ar pažeidimas yra iš tikro toks pavojingas, kad verta neapsiriboti restitucija, o pasitelkti baudžiamojo arba auklėjamojo pobūdžio teisės priemones. Privačių asmenų teisių ir teisėtų interesų pažeidimų, už kuriuos taikomos ir administracinės atsakomybės priemonės, pavyzdžiais gali būti nedidelės vertės daikto vagystė, jūrų, upių, geležinkelio ir kelių transporto priemonių bei vežimo įrenginių sužalojimas, žemės ūkio įmonių ir ūkininkų pasėlių nuganymas, savavališkas prisijungimas prie telekomunikacijų tinklo, vengimas atlyginti kitai šaliai priteistą turtinį nuostolį ir kt. Tokio pobūdžio pažeidimai gali būti priskiriami išimtinai tik privatinės teisės reguliavimo sričiai.
Nagrinėjant administracinės atsakomybės ribas, svarbu įvertinti tai, kad daugeliu atveju šios atsakomybės rūšies priemonės yra taikomos ginant valstybės, kaip teisinių santykių subjekto, interesus. Administracinė atsakomybė yra numatyta už veiksmus, kuriais pažeidžiami valstybės vykdomos politikos (tokios kaip alkoholio ir tabako prekybos ir vartojimo kontrolės, socialinės apsaugos ir paramos, gamtos išteklių naudojimo reguliavimo, pajamų perskirstymo ir kt.) įgyvendinimą reglamentuojančių teisės aktų nuostatos. Valstybės biudžeto pajamų surinkimas taip pat užtikrinamas taikant administracinės atsakomybės priemones. Pripažįstant valstybės interesų gynimą svarbiu teisėtvarkos elementu, reikia pabrėžti, kad tai negali būti pagrindas varžyti fizinių asmenų ir privačių juridinių asmenų teises ir teisėtus interesus, kurių apsaugai būtinos ne tik procesinės garantijos. Itin svarbu, kad ginant valstybės teises būtų taikomos kitų asmenų interesų apsaugai galiojantys principai, ir nebūtų piktnaudžiaujama tuo, kad valstybė, būdama teisinių santykių subjektu, turi teisę nustatyti ir tiems santykiams galiojančias teisės normas.
Piniginė bauda yra tinkamiausia atsakomybės priemonė siejant atsakomybę su pažeidimo padariniais, todėl bauda turi būti pagrindinė už viešosios teisės pažeidimus taikoma nuobaudos rūšis. Baudos dydis turi būti proporcingas pažeidimu padarytiems nuostoliams ir negali būti nustatomas neatsižvelgiant į padarytą žalą ir kaltę. Nustatant baudą už pažeidimus, kuriais nėra tiesiogiai padaroma materialinė žala, keliamą grėsmę galima įvertinti kaip sąnaudas tiems pažeidimams nustatyti ir už juos nubausti.
Turto konfiskavimas turi būti taikomas kaip išskirtinė atsakomybės priemonė, nes šia nuobauda nustatomi nekontroliuojamos apimties asmens teisių suvaržymai. Nuosavybės teisės į konkretų turtą gali būti atimamos tik: i) kai tas turtas buvo įgytas neteisėtu būdu, ii) kai konkretaus turto turėjimas yra draudžiamas (taikoma ribotos apyvartos objektams) arba iii) kai turtas pagal paskirtį gali būti naudojamas tik neteisėtai veiklai. Visais kitais pagrindais turto konfiskavimas yra nepagrįstas nuosavybės teisių apribojimas, vietoj kurio gali būti taikomos kitos poveikio priemonės.
Turto areštas ir kitos procesinės priemonės turi būti taikomos tik tiek, kiek būtina proceso tikslams pasiekti (išnagrinėti bylą, užtikrinti sprendimo priėmimą ir įvykdymą), bet ne kaip papildomos poveikio priemonės. Procesinių priemonių taikymas turi būti pagrįstas konkrečiomis aplinkybėmis, dėl kurių jį būtina taikyti, be to, visada turi būti apibrėžtas procesinių priemonių galiojimo terminas, nurodant konkretų laiko periodą ar įvykį, su kuriuo siejamas procesinių priemonių panaikinimas. Taikomų procesinių priemonių apimtis taip pat turi būti grindžiama konkrečiomis aplinkybėmis, pagal kurias galima spręsti apie tai, kokia apimtimi procesinėmis prievartos priemonėmis turi būti ribojamos asmens teisės.
Jei pripažįstame, kad bausmė turi atitikti padarytą pažeidimą, t. y. visais atvejais turi būti proporcinga bet neturi būti didesnė nei pažeidimu sukeltos pasekmės (nes kitaip pažeidėjas patiria didesnius nei būtina suvaržymus) bei atsižvelgiant į tai, kad civilinės atsakomybės priemonės taip pat atlieka teisės pažeidimų prevencijos funkciją, kitos atsakomybės rūšys, įskaitant administracinę atsakomybę, neturi būti numatytos įstatymuose bei neturi būti taikomos. Toks principas turėtų būti laikomas tikslu, į kurį atsižvelgiant turėtų būti kuriami nauji ir keičiami jau galiojantys įstatymai.
Projekto išvados
1. Šio projekto rėmuose atlikta verslininkų apklausa parodė, jog, priešingai paplitusiai nuomonei, didžiausią pavojų Lietuvos verslininkų nuosavybei kelia blogi įstatymai, o ne teisėsaugos institucijų ar mokesčių administratorių veiksmai, netinkamas įstatymų vykdymas. Verslininkų nuomone, aiškesni ir stabilesni įstatymai ne tik geriau apsaugotų jų nuosavybę, ypač mokestiniuose santykiuose, bet ir valstybės institucijoms geriau padėtų surinkti mokesčius. Apklausa rodo, jog didžiausi rezervai tobulėti yra įstatymų, o ne administratorių darbo kokybės gerinimas.
2. Nuosavybės teisės samprata ir jos traktavimas tiek Konvencijoje, tiek Konstitucijoje ir kituose Lietuvos Respublikos teisės aktuose iš esmės sutampa.
3. Nuosavybės teisės objektu pagal Lietuvos Respublikos civilinį kodeksą gali būti daiktai ir kitas turtas. Turtas, kuris gali būti nuosavybės teisės objektu pagal Civilinį kodeksą gali būti traktuojamas plačiai (įskaitant ir teises, kylančias iš viešosios teisės, pvz., teisės į valstybinio socialinio draudimo pensiją), o tai atitinka ir Konvencijos, ir Konstitucijos nuostatas, ir atsispindi ir Konvencijos taikymo praktikoje, ir Konstitucinio teismo nutarimuose.
4. Nuosavybės paėmimas visuomenės poreikiams yra galimas tiek pagal Konvencijos, tiek pagal Konstitucijos ir kitų Lietuvos Respublikos teisės aktų nuostatas. Pagal šiuos teisės aktus nuosavybės paėmimas yra galimas tik įstatymų nustatytu pagrindu ir įstatymų nustatyta tvarka bei teisingai atlyginant. Nuosavybės teisės paėmimo visuomenės poreikiams procedūros turi būti numatytos tik įstatymuose, nes tiek Konvencijos, tiek Konstitucijos prasme kitokie teisės aktai gali būti traktuojami kaip pažeidžiantys Konvencijos ir Konstitucijos (taip pat ir Civilinio kodekso nuostatas).
Žemės įstatymas bei Klaipėdos valstybinio jūrų uosto įstatymas turėtų būti atitinkamai keičiami, numatant juose visas nuosavybės paėmimo visuomenės poreikiams procedūras.
5. Esminės įstatyme reglamentuojamos nuosavybės teisių paėmimo visuomenės poreikiams nuostatos atitinka Konvencijos, Konstitucijos reikalavimus, tačiau labai svarbus yra praktinis šių nuostatų įgyvendinimas ir jų taikymas. Praktiškai įgyvendinant įstatymų nuostatas svarbu atkreipti dėmesį į Konvencijos ir Konstitucijos nuostatų traktavimą ir užtikrinti, kad nuosavybės paėmimo visuomenės poreikiams procedūros nebūtų vilkinamos. Taigi, turi būti atkreipiamas dėmesys visų pirma į visuomenės poreikių sampratos traktavimą (reikia pastebėti, kad nuosavybę visuomenės poreikiams galima būtų paimti dėl vieno asmens interesų iš esmės tik tuo atveju, jei jie atspindi visuomenės interesą, nes vieno asmens interesų negalima tenkinti pažeidžiant kito asmens interesus), teisingo atlyginimo principą, procedūros trukmę.
Būtina užtikrinti Lietuvos Respublikos įstatymų, reglamentuojančių nuosavybės paėmimą, nuostatų praktinį įgyvendinimą atsižvelgiant į Konvencijos ir Konstitucijos nuostatų taikymą ir aiškinimą. Taip pat reikėtų svarstyti, ar nevertėtų nustatyti papildomų saugiklių, kurie neleistų pernelyg plačiai naudotis nuosavybės paėmimo teisėmis.
6. Atkreiptinas dėmesys į tai, kad turi būti atskirtas nuosavybės paėmimas visuomenės poreikiams nuo valstybės teisės reguliuoti nuosavybės valdymą, naudojimą bei disponavimą. Atsižvelgiant į Konstitucinio teismo praktiką akivaizdu, kad teisės aktuose toks atskyrimas ne visada daromas. Reguliuojant nuosavybės valdymą, naudojimą bei disponavimą labai svarbu laikytis leistinų reguliavimo ribų, nes priešingu atveju dėl teisinio reguliavimo atsiradęs nusavinimas bus vertinamas kaip faktinis (de facto) nuosavybės paėmimas, o tai reiškia, kad jam turėtų būti taikomas atlygintinumo principas ir nuosavybė ginama atsižvelgiant į Konstitucijos 23 straipsnį.
Būtina atkreipti teisės aktų rengėjų dėmesį į šį principą ir rengiant įstatymus ir kitus teisės aktus įvertinti, ar nuosavybės teisės reguliavimas neperžengė leistinų reguliavimo ribų ir ar nėra vertintinas kaip nuosavybės paėmimas.
7. Lietuvos Respublikos teisės aktuose pastebima tendencija riboti nuosavybės teises atsižvelgiant į viešą interesą, ir tokia praktika atsispindi taikant tiek Konvencijos, tiek Konstitucijos nuostatas. Tačiau reikia atkreipti dėmesį į tai, kad nuosavybės teisės ribojimai galimi atsižvelgiant į viešosios tvarkos reikalavimus, geros moralės principus, žmonių sveikatą ir gyvybę, asmenų turtą, jų teisių ir teisėtų interesų apsaugą. Tai yra ir Konvencija, ir Konstitucija, ir Civilinis kodeksas leidžia vienų visuomenės vertybių ribojimus atsižvelgiant į kitas vertybes. Tokios svarbios žmogaus teisės, kaip nuosavybės teisė, ribojimai gali būti nustatomi tik atsižvelgiant į kitas visuomenės vertybes, kurias įstatymas laiko aukščiau kitų vertybių. Reikia atkreipti dėmesį, kad kiekvieną kartą įstatymų leidėjui ketinant numatyti nuosavybės teisės ribojimus, labai svarbu pasverti, ar kitos vertybės yra svarbesnės nei nuosavybės teisės. Be to, tokie ribojimai gali būti nustatomi tik įstatymuose, bet ne poįstatyminiuose teisės aktuose. Taip pat įstatymuose nustatytas nuosavybės teisės ribojimas turi būti nedviprasmiškas ir neišvestinis, sprendimų dėl jos ribojimo pagrindai bei procedūros, sąlygos turi būti aiškios.
8. Sprendžiant klausimą dėl to, kokios institucijos galėtų priimti sprendimus dėl nuosavybės teisių ribojimo, reikėtų atsižvelgti į atitinkamų ribojimų pobūdį, jų turinį, į tai, ar tuo yra ribojamas asmens teisnumas. Tokiu atveju, jei ribojimai yra susiję su asmens teisnumo ribojimu, teisės aktuose reikėtų numatyti, kad sprendimus dėl nuosavybės teisų ribojimo (ar paėmimo) priima teismas arba jei įstatymuose yra nustatyta, kad atitinkamus sprendimus priima ne teismas, bet kitos institucijos, turėtų būti užtikrintas tokių institucijų priimtų sprendimų apskundimas.
9. Atsižvelgiant į Konstitucinio teismo praktiką akivaizdu, kad dažnai teisės aktų leidyboje yra pažeidžiamas teisėje žinomas „įstatymų netaikymo atgal“ principas. Teisės aktuose nustatant apribojimus nuosavybės teisei labai svarbu nustatyti tokių įstatymų įgyvendinimo mechanizmą, tai yra nustatyti pakankamą terminą parengti reikiamus poįstatyminius aktus bei terminą visuomenei susipažinti ir pasirengti naujiems įstatymuose nustatytiems apribojimams, bei nustatyti aiškius principus dėl atitinkamų įstatymo nuostatų netaikymo atgal. Reikia pabrėžti, kad civiliniuose teisiniuose santykiuose labai svarbu užtikrinti teisinių santykių stabilumą, todėl teisės aktų netaikymo atgal principas yra labai aktualus civilinėje teisėje. Tačiau kartu svarbu atkreipti dėmesį į tai, kad dauguma civilinių teisinių santykių yra tęstiniai teisiniai santykiai (tokie būtent ir yra nuosavybės teisiniai santykiai). Todėl nors ir naujas įstatymas negalėtų būti taikomas toms civilinėms teisėms ir pareigoms, kurios atsirado iki įstatymo įsigaliojimo, tačiau galėtų būti taikomas toms teisėms ir pareigoms, kurios atsiranda jau įsigaliojus naujam įstatymui.
Tačiau reikia atkreipti teisės aktų leidėjų (rengėjų) dėmesį į tai, kad nustatant teisės aktuose naujus reikalavimus svarbu įvertinti ir spręsti klausimą dėl naujų reikalavimų įgyvendinimo mechanizmo ir pasekmių, ir atitinkamą teisės aktų įgyvendinimo mechanizmą numatyti teisės aktuose. Daugeliu atvejų teisės aktuose nenustačius nustatytų ribojimų įgyvendinimo, institucijos, taikančios naujus įstatymo reikalavimus ar atsakomybę už tokių reikalavimų nevykdymą, turi turėti omenyje ir netaikyti naujų reikalavimų tiems teisiniams santykiams, kurie susiklosto iki naujo įstatymo priėmimo.
10. Pagrindinės priemonės, numatytos Lietuvos Respublikos įstatymuose už teisės pažeidimus, kurias galima vertinti kaip ekonomines sankcijas, yra bauda, turto konfiskavimas, taip pat kai kurios laikino pobūdžio (procesinės) priemonės – turto areštas, dokumentų paėmimas. Šių priemonių reglamentavimas yra itin svarbus nuosavybės teisių apsaugos požiūriu, nes nuo to priklauso teisių realus turinys ir jų įgyvendinimas.
11. Ekonominės sankcijos nėra numatytos viename teisės akte: Administracinių teisės pažeidimų kodeksas apima tik nuobaudas fiziniams asmenims; administracinės sankcijos, kurios gali būti taikomos juridiniams asmenims, yra numatytos skirtingas teisinių santykių sritis reglamentuojančiuose įstatymuose.
Nustatant administracines poveikio priemones už įvairius pažeidimus, jų dydis ir skyrimo sąlygos dažnai reglamentuojamos pagal skirtingus ir ne visuomet suderinamus kriterijus. Šie skirtumai reiškia ir skirtingą dažnai analogiškų savo esme ir padarymo sąlygomis pažeidimų vertinimą, kartu ir skirtingo pobūdžio ribojimų nuosavybės teisėms nustatymą. Vertinant iš teisinių santykių subjektų lygiateisiškumo principo, visos nuosavybės rūšys turėtų būti vertinamos vienodai, nepriklausomai nuo jų savininkų statuso ar veiklos, kuriai ta nuosavybė yra naudojama, rūšies. Atsakomybės proporcingumo padaryto teisės pažeidimo sunkumui principas reikalauja, kad kiekviena atsakomybės priemonė savo apimtimi neviršytų pažeidimo pasekmių, priešingu atveju kyla asmens teisių nepagrįsto suvaržymo grėsmė.
Pagrindinė alternatyva administracinės atsakomybės priemonėms yra civilinė atsakomybė, kuriai nėra būdingi (ar būdingi, bet mažesne apimtimi) administracinės atsakomybės trūkumai, susiję su nevienodu nuosavybės traktavimu, „viešojo intereso“ apibrėžimu ir kt. Civilinė atsakomybė taip pat atlieka pažeidimų prevencijos funkciją, o pagal šios atsakomybės rūšies principus nustatomi asmens teisių suvaržymai labiau atitinka pažeidimo, su kuriuo jie siejami, sunkumą.
Įstatymuose turi būti įtvirtinti aiškūs principai, pagal kuriuos įstatymų leidyboje būtų nustatomos nuosavybės teises ribojančios atsakomybės priemonės. Vienas iš tokių principų yra atsakomybės susiejimas su padarytos žalos dydžiu, nes pažeidimo žalos dydžiu ir yra apibūdinamas pažeidimo sunkumas. Atsakomybės priemonės, kurios nesiejamos su pažeidimo sunkumu, gali suvaržyti subjekto teises labiau, nei būtina. Prie tokių priemonių reikia priskirti teisėtai valdomo turto konfiskavimą už pažeidimus, susijusius su šio turto naudojimu bei baudas, kuriomis siekiama kontroliuoti subjekto elgesį, bet ne tinkamai nubausti už pažeidimą.
12. Administracinių teisės pažeidimų kodekse turi būti atsisakyta konfiskavimo, kuriuo iš savininko paimamas jo teisėtai įgytas turtas. Dėl turto panaudojimo pažeidžiant teisės reikalavimų nustatytą tvarką turi būti atlyginama padaryta žala, tačiau šiam tikslui turto konfiskavimas yra netinkama priemonė, kurią reikia vertinti kaip nepagrįstą nuosavybės teisių suvaržymą.
13. Administracinių teisės pažeidimų kodekse ir Mokesčių administravimo įstatyme tikslinga numatyti aiškius baudų dydžio nustatymo kriterijus – padarytos žalos dydį. Baudos dydžio siejimo su ūkio subjekto apyvarta (metinėmis pajamomis) turi būti atsisakyta. Šiuo atžvilgiu būtų tikslinga:
a. Mokesčių administravimo įstatymo 50 straipsnio 1 dalyje numatyti vieną baudą už nepranešimą, klaidingą bei pavėluotą pranešimą apie atidarytas ar uždarytas mokesčio mokėtojo sąskaitas – fiksuoto dydžio arba atitinkančią valstybės biudžetui padarytų nuostolių sumą.
b. Numatant baudas dėl prekių be norminiuose aktuose nustatytų privalomų dokumentų ar specialių ženklų įsigijimo atsižvelgti ne į prekių vertę, bet į biudžetui padarytą žalą.
c. Atsisakyti traktuoti prekių be norminiuose aktuose nustatytų privalomų dokumentų, banderolių, kitų specialių ženklų laikymą kaip mokesčių įstatymų pažeidimą, jei įsigyjant tas prekes teisės aktų reikalavimai nebuvo pažeisti. d. Mokesčių administravimo įstatyme nustatyti kitas ribas baudų už mokesčių įstatymų pažeidimus dydžiams. Baudos neturi būti 1,5- 2 kartus didesnės už pažeidimu gautas pajamas.
e. Išbraukti iš Mokesčių administravimo įstatymo 52 straipsnio 1 dalies nuostatą, kad laikotarpiu, nustatytu sumokėti paskirtai baudai, mokesčių mokėtojas turi mokėti palūkanas.
14. Laikinų (procesinių) priemonių taikymu taip pat gali būti daroma reikšminga įtaka nuosavybės teisių įgyvendinimui, todėl šių priemonių reglamentavimui taip pat reikia skirti tinkamą dėmesį. Tikslinga ištaisyti Mokesčių administravimo įstatyme esančius šiuos trūkumus:
a. Mokesčių administravimo įstatymą papildyti nuostata, kad nuosavybės teisių apribojimus galima taikyti tik pradėjus mokestinių nepriemokų išieškojimo procedūrą. b. Mokesčių administravimo įstatyme įtvirtinti kriterijus, pagal kuriuos įvertinama grėsmė, kad turtas bus perleistas, paslėptas ar sugadintas jo neareštavus.
c. Panaikinti Mokesčių administravimo įstatymo 32 straipsnio 4 dalį, pagal kurią galima areštuoti mokesčio mokėtojo turtą atliekant to mokesčio mokėtojo patikrinimą.
d. Mokesčių administravimo įstatyme įtvirtinti nuostatą, kad gali būti areštuota turto ne daugiau, nei būtina užtikrinti mokestinės nepriemokos išieškojimą.
e. Numatyti procedūrą turto arešto ir mokestinės nepriemokos dydžio santykio sutikslinimui.
f. Įtraukti į Mokesčių administravimo įstatymą nuostatą, kad turto areštas nustoja galioti iš mokesčio mokėtojo turto išieškojus mokestinę nepriemoką bei su išieškojimu susijusias išlaidas, ar mokesčio mokėtojui šias sumas pačiam sumokėjus.
g. Mokesčių administravimo įstatyme numatyti mokesčio mokėtojo turto užantspaudavimo ir užplombavimo pagrindus bei šių priemonių taikymo terminus.
