Šią medžiagą LLRI pristatė 2001 m. sausio 16 d. Muitinės departamente vykusiame Muitinės konsultacinio komiteto posėdyje. LLRI yra šio komiteto narys. Medžiagoje aprašomos pagrindinės su muitinės veikla ir jos reglamentavimu susijusios problemos, įvertinamos jų pasekmės bei siūlomi sprendimo būdai. Komiteto posėdyje buvo nuspręsta LLRI pateiktus pasiūlymus išskirti į dvi dalis ir aptarti kituose komiteto posėdžiuose. LLRI tikisi, kad į šiuos siūlymus bus atsižvelgta keičiant muitinės veiklą reglamentuojančius teisės aktus.
Muito mokesčio egzistavimas savaime trukdo verslui, prekybai, efektyviam išteklių pasiskirstymui. Jis verčia į Lietuvą įvežti ne tas prekes, kurių normaliai labiausiai reikėtų, bet tas, kurios mažiau apmuitinamos, įvežti iš tų šalių, su kuriomis muitinės režimas palankesnis. Muitai riboja ūkio plėtrą, mažina efektyvumą ir galimybes geriau patenkinti vartotojų poreikius.
Tačiau verslą, t.y. prekių ir asmenų judėjimą per Lietuvos sienas, gali neigiamai veikti ne tik pats mokesčio taikymas, bet ir muito taikymo tvarka ir muitinės veiklos reglamentavimas. Nors pastaruoju metu buvo imtasi sveikintinų iniciatyvų (Saulėtekio darbo grupė bei 2000 m. viduryje inicijuotas Muitinės konsultacinis komitetas) šalinti kliūtis tarptautiniam verslui bei efektyviam Muitinės darbui, kol kas ne visos problemos yra išspręstos. Toliau pateikiamos analizės tikslas – aprašyti pagrindines su muitinės veikla ir jos reglamentavimu susijusias problemas, įvertinti jų pasekmes ir svarbiausia – pasiūlyti sprendimo būdus.
Muitinės formalumų reglamentavimas
Pagrindinis dokumentas, reglamentuojantis muitinės formalumus – Muitinės kodeksas. Jis nustato muitinės sistemą, sąvokas, procedūras ir muitinėje atliekamus veiksmus. Tačiau be Muitinės kodekso labai svarbią reikšmę turi kai kurie Vyriausybės nutarimai ir Muitinės departamento prie Finansų ministerijos įsakymai.
Vyriausybės 1997 m. rugpjūčio 11 d. nutarimas Nr. 897 „Dėl laikinosios muitinio įvertinimo tvarkos patvirtinimo“ nustato (detalizuoja) muitinio įvertinimo taisykles.
Vyriausybės 1996 m. birželio 24 d. nutarimas Nr. 748 „Dėl Mokesčių mokėjimo muitinėje tvarkos“ nustato mokesčių mokėjimo muitinei tvarką.
Vyriausybės 1997 m. rugsėjo 11 d. nutarimas Nr. 980 „Dėl skolininko įsipareigojimų muitinei įvykdymo užtikrinimo tvarkos patvirtinimo“ nustato įsipareigojimų muitinei užtikrinimo priemones ir jų reikalavimo atvejus.
Didelę reikšmę nustatant muitinės procedūras turi ir kiti Vyriausybės nutarimai, Muitinės departamento prie Finansų ministerijos įsakymai bei raštai.
Nors tiek Muitinės kodekse, tiek Vyriausybės nutarimuose gausu instrukcinio pobūdžio normų, ūkio subjektų ir gyventojų teisės tinkamai neįtvirtintos, o muitinei palikta nepagrįstai daug veikimo laisvės. Muitinės veiklą reglamentuojantys teisės aktai yra itin painūs, pilni daugiasluoksnių išimčių ir nekonkretūs.
Problemos, susijusios su muitinės formalumais, ir pasiūlymai dėl jų sprendimo
Prekių muitinės vertė
Jei nustatyti muitai, jie turėtų būti mokami nuo prekės kainos. To reikalauja ir muito esmė bei logika, ir tarptautinė praktika bei susitarimai. Tačiau nustatant, nuo kokios vertės skaičiuoti mokesčius muitinėje, tikroji vertė – už prekę sumokėta kaina – dažnai ignoruojama, o į pirmą planą iškyla normatyviškai nustatytos vertės. Muitinės kodeksas, o dar labiau – poįstatyminiai aktai nustato ne tiek tai, kaip taikyti sandorio vertę, bet tai, kaip jos taikymo išvengti. Sveikintinas minimalių muitinio įvertinimo kainų panaikinimas, tačiau šis sprendimas dar nepašalino visų su prekių vertės nustatymu susijusių sunkumų. Pasitaiko netgi tokių atvejų, kai į muitinės vertę įskaitomas užsienio šalyje priskaičiuotas PVM, kuris realiai net nebuvo sumokėtas (buvo grąžintas), apmuitinamos net nemokamai gautos prekės, pvz., reklaminiai stendai ir bukletai. Dėl to nepagrįstai – net iki keleto kartų – išauga realus prekei taikomas muitas.
Taip pat pasitaiko atvejų, kai vežamos prekės kodas neatspindi pačios prekės, nes juo gali būti vertinamos kokybiškai skirtingos prekės, o dėl to gali skirtis ir jų kaina. Muitinėje, tikrinant prekės vertę, paprastai žiūrima į vidutinę tokių prekių pirkimo sandorių vertę. Tačiau toks būdas ne visada gali būti teisingas dėl minėtos kodavimo problemos. Tokiais atvejais Muitinė paprastai reikalauja pateikti siuntėjo eksporto deklaraciją, mokėjimo pavedimo kopiją, pirkimo sutartį ir pan. Kadangi už prekes sumokama anksčiau, o iš Muitinės reikia gana ilgai laukti atsakymo, įmonėje „įšaldomi“ pinigai.
Siūlymai:
Imtis šių priemonių prekių muitinės įvertinimo sistemai sutvarkyti:
- Panaikinti bet kokią galimybę netaikyti sandorio metodo nustatant prekės muitinę vertę, kai pateikiami rašytiniai dokumentai, rodantys sandorio kainą;
- Muitinės kodekse besąlygiškai įtvirtinti muitinės vertės nustatymo taisykles ir metodų eiliškumą (kaip pateikta priede), atsisakant Muitinės kodekse ir poįstatyminiuose teisės aktuose nustatytų daugiapakopių išlygų ir apribojimų;
- Vadovautis sveiko proto (realumo) principu ir nekelti papildomų reikalavimų tokiais atvejais, kai akivaizdu, jog prekės sandorio vertė skiriasi nuo „vidutinės“ vertės ne dėl nelegalios veiklos ar siekimo išvengti mokesčių, bet dėl suprantamų priežasčių, pvz. dėl skirtingų prekių kodavimo vienu kodu;
- Apriboti laiką, per kurį muitinė turi pateikti įmonei atsakymą bei dokumentų skaičių, reikalingų prekės vertės patvirtinimui.
Galimų piktnaudžiavimų – dirbtinio prekių muitinės vertės sumažinimo – užkirtimas turėtų remtis operatyvinių priemonių taikymu. Ne mažiau svarbi priemonė yra muitinės ir mokesčių inspekcijos sąveikos tobulinimas.
Deklaruota sandorio vertė iš tikro turi tapti pagrindine, importuotojams nesibijant, kad ji gali būti bet kada užginčyta.
Prekės kainos nurodymas, nuolaidų nepripažinimas
Su prekių muitinės vertės nustatymo taisyklėmis tiesiogiai susijęs ir prekių kainos bei nuolaidų pripažinimas bei jų fiksavimo būdo reguliavimas. Muitinei pateikiamuose dokumentuose reikalaujama kiekvienos prekės rūšies kainą nurodyti atskirai, nors iš tikro pirkimas ir apmokėjimas vyko už visą prekių grupę, o atskyrimas nekeičia muitinės vertės. Taip sukuriamas biurokratizmas yra nepatogus ir dažnai sunkiai įvykdomas, o svarbiausia – betikslis.
Painiavos nustatant prekių muitinę vertę pavyzdžiu gali būti atsižvelgimas/neatsižvelgimas į perkant taikytas nuolaidas. Nuolaidų reglamentavimas nėra nustatytas teisės aktais, o tik Muitinės departamento raštu teritorinėms muitinėms. Rašto esmė yra ta, kad nustatomos nuolaidos (kiekybine ir kokybine išraiška), kurios „paprastai“ taikomos prekyboje, taip pat įtvirtinant, kad didesnes arba kitokias nuolaidas galima pripažinti tik išimtiniais atvejais, paliekant tai muitinės diskrecijai. Rašto rekomendacijų teisėtumas yra abejotinas, jo atsiradimas ir taikymo galimybė rodo Muitinės kodekso neišbaigtumą. Rašto turinys ūkio subjektų nenaudai išplečia Muitinės kodekso normas, sudarydamas visiško nestabilumo atmosferą, neleidžia pritaikyti sandorio kainos muitinės vertei nustatyti, verčia importuotojus pateikti užsienio partneriams keistus prašymus niekur neminėti nuolaidos, o iš karto rašyti galutinę kainą. Tam tikrais atvejais tai gali tapti jau pagrindu nepripažinti „per mažos“ sandorio kainos kaip muitinės vertės.
Tais atvejais, kai prekių įsigijimui taikomos nuolaidos, reikalaujama pateikti atskiras sutartis dėl nuolaidų. Nors tarptautinėje praktikoje įprasta, kad dokumentuose nurodoma kaina ir nuolaida, Lietuvos bendrovės priverstos arba prašyti atskirų sutarčių, arba nurodyti kainą jau su išskaičiuota nuolaida. Abu variantai tarptautinėje praktikoje yra nenaudojami ir prekybiniams partneriams nepriimtini.
Siūlymai:
Muitinės kodekse įtvirtinti nuostatą, jog galimas bet koks prekės kainos nustatymo būdas, jei jis leidžia nustatyti už prekes sumokėtą ar priklausančią sumokėti kainą. Taip pat siūlome neriboti taikomų nuolaidų dydžio, nes tai varžo verslo galimybes.
Dokumentų originalų reikalavimas
Prekių muitinės vertės deklaracijos pildymo ir muitinio įforminimo instrukcija (4 punktas) reikalauja pateikti visų dokumentų originalus jau prekėms kertant sieną, nors tai, esant sudėtingiems civiliniams santykiams ir prekybiniams ryšiams, kartais yra labai sudėtinga, nepatogu arba net neįmanoma. Pavyzdžiui, perkant prekes iš trečios šalies, negalėjimas faksu siųsti sąskaitos labai prailgina prekės įsigijimo procesą.
Siūlymai:
Pataisyti Prekių muitinės vertės deklaracijos pildymo ir muitinio įforminimo instrukciją nustatant, kad muitinei pateikiami dokumentų, pavyzdžiui, sąskaitų faktūrų, originalai arba jų paprastos kopijos, pateikėjui patvirtinus, kad jos yra tikros. Šią nuostatą pravartu būtų įtvirtinti ir Muitinės kodekse, kuriame turėtų būti išvardintas ir išsamus dokumentų, privalomų pateikti muitinei, sąrašas, taip pat nustatytas dokumentų prioritetiškumas, teikiant pirmenybę sąskaitoms faktūroms. Siūlome panaikinti važtaraščius, kurių naudojimas nėra teisiškai ir ekonomiškai tikslingas bei sukelia papildomus kaštus.
Netinkamas kolizijų sprendimas
Taikant teisę ir esant prieštaravimui tarp normų arba pasirinkimo galimybei, muitinėse paprastai pritaikomas tas variantas, kuris reikš didesnį muitą. Pavyzdžiui, siekiant nustatyti muitinę vertę ir esant galimybei prekę palyginti ir su viena, ir su kita preke, kurios abi gali būti traktuojamos kaip „panašios“, lyginama su brangesne.
Siūlymai:
Muitinės kodekse įtvirtinti, kad normos turi būti aiškinamos ir taikomos asmenims palankesniu būdu.
Įsipareigojimų muitinei užtikrinimas garantija
Muitinės kodeksas numato garantiją kaip įsipareigojimų muitinei užtikrinimo būdą. Su garantijomis susijusios tiek teisinės, tiek praktinės problemos. Civiliniame kodekse garantija įtvirtinama kaip prievolės užtikrinimo būdas, kuomet garantas yra subsidiariai atsakingas už garantuotos skolininko prievolės įvykdymą (privalo įvykdyti tuo atveju, jei skolininkas jos neįvykdo ir iš jo neišreikalaujama įvykdymo). Tuo tarpu tiek Muitinės kodekso 2 straipsnio 33 punkte bei 18 skyriuje, tiek Vyriausybės nutarime „Dėl skolininko įsipareigojimų muitinei įvykdymo užtikrinimo tvarkos“ įtvirtinta garantijos samprata sukelia teisinę painiavą. Garantija šiuose aktuose įvardinama (1) kaip laidavimas (nors laidavimą priimta laikyti kitu prievolės užtikrinimo būdu, kuomet laiduotojas ir skolininkas atsako solidariai) arba (2) piniginis užstatas (nors tai apskritai yra nebūdingas prievolės užtikrinimo institutas). Taip Muitinės kodeksas iškreipia tradicines sąvokas, o nustatytas „garantijų“ reglamentavimas yra nepalankus ūkio subjektams, juos suvaržantis, sudarantis galimybę voliuntaristiniams sprendimams.
Siūlymai:
Iš esmės pertvarkyti Muitinės kodekso 18 skyrių ir Vyriausybės 1997 m. rugsėjo 11 d. nutarimu Nr. 980 „Dėl skolininko įsipareigojimų muitinei įvykdymo užtikrinimo tvarkos patvirtinimo“ nustatytą tvarką. Siūlome remtis šiais principais:
- skolininko įsipareigojimas muitinei užtikrinamas garantija (garantiją suprantant taip, kaip tai apibrėžta Civiliniame kodekse);
- garantijas išduoti gali bet kuris bankas, draudimo įstaiga ar kiti subjektai – nustatyti Vyriausybės nutarimu;
- garantijas privaloma priimti visais atvejais iš visų asmenų;
- ūkio subjektų, iš kurių nereikalaujama garantijos, sąrašas turi formuotis automatiškai, priklausomai nuo nutarime nustatytų kriterijų, o ne kurios nors institucijos sprendimu;
- garantija tik ūkio subjekto sprendimu gali būti pakeista piniginiu užstatu;
- muitinė neturi teisės reikalauti papildomų, įstatymais nenustatytų garantijų bei kvestionuoti, ar garantija užtikrina įsipareigojimus.
Mokesčių nuskaičiavimas
Muitinė turi teisę savavališkai nuskaičiuoti pinigus iš įmonės sąskaitos (pvz. laiku nesumokėjus PVM arba kito mokesčio, nors tai gali atsitikti dėl netyčinių priežasčių).
Siūlymai:
Leisti muitinei nuskaičiuoti pinigus iš įmonės sąskaitos tik gavus raštišką įmonės sutikimą ar bent prieš tai suderinus tai su įmone.
Mokesčių grąžinimas
Tais atvejais, kai iškyla reikalas perskaičiuoti sumokėtus mokesčius muitinei, arba kai dėl kitų priežasčių reikia grąžinti permokėtus mokesčius muitinei, sumokėtų lėšų grąžinimo procedūra yra neapibrėžta, lėšas sunku atgauti, tai užtrunka daug laiko. Kartais sumokėtos lėšos apskritai negrąžinamos. Vyriausybės nutarimo „Dėl Mokesčių mokėjimo muitinėje tvarkos“ 38 punktas nustato, kad nepagrįstai sumokėti (išieškoti) mokesčiai grąžinami ir perskaičiuojami muitinės viršininko sprendimu.
Siūlymai:
Nustatyti, kad prašymai dėl nepagrįstai sumokėtų (išieškotų) mokesčių grąžinimo būtų muitinėje išnagrinėjami ne vėliau, kaip per 10 darbo dienų, o grąžinami ne vėliau kaip per 3 darbo dienas nuo sprendimo priėmimo nenurodant, jog tam būtinas muitinės viršininko sprendimas.
Valiutų keitimo kursų nustatymo tvarka
Muitinė kartą per savaitę (trečiadieniais) nustato valiutų keitimo kursus visai savaitei. Tuo tarpu prekių vertė deklaruojama tos dienos, kada forminama operacija, kursu. Problema atsiranda, kai prekė parduodama su nedidele pelno marža, tuo tarpu keitimo kursas pasikeičia gana smarkiai. Tada formaliai prekė parduodama su nuostoliu ir negalima atsiimti PVM.
Siūlymai:
Muitinėje naudoti kiekvieną dieną Lietuvos banko skelbiamus kursus.
Prekių išvežimas remontui
Prekių laikinas išvežimas remontui susijęs su keliais sunkumais. Pirma, už leidimus išvežti prekes remontui imamas didelis žyminis mokestis (pvz. 110/230 Lt).
Antra, negalima išvežti prekės dalies, jei ji įvežant nebuvo įforminta. Ši problema iškyla tokiais atvejais, kai Muitinėje forminamas visas komplektas, sudarantis vieną produktą, o sugedus vienam jo komponentui, pastarąjį reikia išvežti remontui.
Siūlymai:
(a) Sumažinti žyminį mokestį, kad jis atitiktų teikiamos paslaugos (leidimo išdavimo) kaštus.
(b) Įteisinti „leidimą laikinai išvežti prekę remontui“, jei išvežanti įmonė patvirtina, kad ši prekė yra kito produkto komponentas.
Per klaidą gautos prekės grąžinimas
Pasitaiko, jog kitose šalyse esantys tiekėjai dėl savo ar siuntos įmonių neapdairumo pristato prekę ne tuo adresu. Per klaidą gautą prekę sunku grąžinti siuntėjui, kadangi sunku atsisakyti gauto krovinio. Tam reikia įforminti prekės importą į Lietuvą, o vėliau ją eksportuoti.
Siūlymai:
Įteisinti galimybę tokiais atvejais neforminti importo ir eksporto operacijų, o prekei nepatekus į šalies teritoriją, leisti ją išsiųsti atgal.
Kiti pasiūlymai
Be aukščiau išvardintų problemų esama ir kitų, kurios buvo įtrauktos ir svarstytos Saulėlydžio Muitinės formalumų darbo grupėje. Tikslinga būtų patikrinti šioje darbo grupėje priimtų sprendimų įgyvendinimą ir jo spartinimą.
Problemų pobūdis leidžia daryti išvadą, kad dauguma specifinių muitinėse iškylančių problemų galima išspręsti tik iš esmės pakeičiant muitinės darbo principus ir griežtai juos įtvirtinant teisės aktuose.
Tobulinant muitinės darbo reglamentavimą be aukščiau pasiūlytųjų, siūlome imtis žemiau išdėstytų žingsnių.
Pirma, įtvirtinti Muitinės kodekse asmenų, importuotojų, eksportuotojų, deklarantų, keleivių teises.
Antra, nustatyti asmenų teises užtikrinančius principus. Pirmiausia – kad asmuo negali būti laikomas pažeidėju, kol įstatymo nustatyta tvarka neįrodyta priešingai.
Trečia, siekiant reguliavimų stabilumo ir aiškumo prekes gabenantiems asmenims, siūlome atsisakyti Muitinės kodekse nuostatų, kurios „kitiems teisės aktams“ suteikia galią nustatyti papildomas prievoles. Taip pat būtina atsisakyti Muitinės departamento vidinių instrukcijų, kurios ne tik nustato vidinę tvarką muitinėje, bet ir daro įtaką aiškinant mokesčių ar kitas taisykles.
Ketvirta, peržiūrėti visus šiuo metu Muitinės veiklą reglamentuojančius teisės aktus bei parengti jų sąvadą, tuo pačiu šalinant egzistuojančius neapibrėžtumus bei išimtis. Visų Muitinės veiklą reglamentuojančių normų apjungimas viename dokumente, kokiu realiai ir turėtų tapti Muitinės kodeksas, palengvintų ir verslininkų, ir muitininkų darbą.
***
Nuolat tenka susidurti su nuostata, kad problemos tiek iškyla, tiek yra sprendžiamos nepriklausomai nuo teisės aktų nuostatų, t.y. jos neturi esminės įtakos muitinės darbo praktikai. Tokio teisės aktų neveiksmingumo pagrindinės priežastys yra normų nekonkretumas, daugiasluoksnės išimtys, muitinės „klientų“ teisių formalaus įtvirtinimo nebuvimas, vienintelio siekio – surinkti kuo daugiau įplaukų į biudžetą – sukelta muitininkų baimė pasielgti taip, kaip naudingiau kitiems asmenims, nors tai ir būtų teisinga bei teisėta. Vyrauja bendra importuotojų nuostata, jog muitinėse blogai organizuotas darbas ir darbo funkcijų padalijimas, dėl ko gaištamas laikas. Todėl ne mažiau už teisines priemones yra svarbu atsisakyti negatyvios nuostatos ūkio ir kitų subjektų atžvilgiu.
