Lietuvos laisvosios rinkos instituto pastabos ir pasiūlymai dėl Miškų įstatymo Nr. I-671 4 ir 4(1) straipsnių pakeitimo įstatymo projekto Nr. XIIIP-2288(2)
Pakeitimais siekiama įtvirtinti, kad asmuo ar susiję asmenys galėtų įsigyti tiek miškų ūkio paskirties žemės Lietuvos teritorijoje, kad bendras jiems priklausantis iš valstybės ir kitų asmenų įsigytos miškų ūkio paskirties žemės sklypų plotas neviršytų 1 500 ha.
LLRI nepritaria siūlomiems pakeitimams, nes Projektas iškreiptų konkurenciją miškų ūkio sektoriuje, o siekiami tikslai nebūtų pasiekti. Dėl ribojimų netaikymo valstybei kaip miškų savininkei, Valstybinei miškų urėdijai būtų suteikiamos palankesnės sąlygos užsiimti komercine veikla. Be to, Projektas nėra išsamiai pagrįstas: numatomas ploto ribojimas nėra vertinamas pagal miško ūkio pramonės ypatumus. Taip pat nėra pagrindžiamas Projekto, kaip reguliacinio įsikišimo, būtinumas ir proporcingumas, viešasis interesas yra dirbtinai supriešinamas su partikuliariniais asmenų interesais. Šie argumentai detalizuojami toliau tekste.
Nuosavybės ribojimas mažintų Lietuvos miško ūkio pramonės investicinį patrauklumą, iškreiptų konkurenciją
Dėl ilgo medžių augimo ciklo miškų ūkiui reikia didelių plotų: norint kasmet surinkti vieno hektaro derlių reikalinga turėti 100 ha įvairaus amžiaus miškų, o norint pasiekti bent mikroįmonės dydį reikalinga per 10 tūkst. ha miško . Pakeitimai sukeltų neigiamas pasekmes medienos perdirbimo įmonėms, kurios planuoja vystydamos savo verslą įsigyti miško plotus, nes verslo plėtros galimybė būtų apribota. Todėl ribojimai miško ūkio pramonės srityje išbalansuotų rinką ir neigiamai paveiktų Lietuvos miško ūkio pramonės konkurencingumą.
Valstybė savo valdomuose miškuose užsiima miško ūkio pramone (pvz., apdirba ir parduoda medieną). Projektų ribojimai būtų taikomi privatiems subjektams ir netaikomi valstybei ir valstybinėms institucijoms. Todėl Projektų taikymas praktikoje neproporcingai suvaržytų privačių subjektų galimybę konkuruoti užsiimant miško ūkio pramone, o valstybė įgytų konkurencinį pranašumą užsiimant iš esmės identiška veikla, kaip ir privatūs subjektai.
Projektai yra nepagrįsti ir nėra objektyviai būtini
Pagal Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo praktiką, ne tik viešasis interesas (šiuo atveju jis siejamas su miškų apsauga), bet ir asmens teisės yra konstitucinės vertybės. Šios dvi konstitucinės dimensijos negali būti supriešinamos ir turi būti užtikrinama jų teisinga pusiausvyra . Ribojant nuosavybės teisę, ūkinės veiklos laisvę turi būti, be kita ko, užtikrinama, kad apribojimai yra būti būtini demokratinėje visuomenėje siekiant apsaugoti kitų asmenų teises bei laisves, Konstitucijoje įtvirtintas vertybes, visuomenei būtinus konstituciškai svarbius tikslus .
Konstitucijos 54 straipsnis įpareigoja valstybę rūpintis natūralios gamtos objektų apsauga. Tačiau iš šios nuostatos negali būti daroma išvada, kad siekiami tikslai gali būti užtikrinami tik ribojant privačios miškų nuosavybės koncentraciją, nes viešasis interesas ir specifiniai privačių asmenų interesai negali būti dirbtinai supriešinami. Projekto tikslas efektyviau gali būti pasiekiamas reguliuojant miškų išteklių naudojimą bei atkūrimą, taip pat steigiant nacionalinius rezervatus ir draustinius, taigi gali būti siūlomos kitos, mažiau ribojančios priemonės, siekiant Projekto tikslų. Pažymėtina, Lietuvoje 2015 metų duomenimis valstybei priklausė 61,4 proc. visų miškų, o privatiems subjektams – 38,6 proc , todėl privačių asmenų nuosavybės teisės ribojimai reikšmingai nepaveiktų miškų panaudojimo, todėl privačių subjektų nuosavybės teisės ribojimai nėra objektyviai būtini, kaip to reikalaujama pagal Konstitucinio Teismo praktiką.
Projektų aiškinamuosiuose raštuose nurodoma, kad dabartiniu reguliavimu neva nėra pakankamai užtikrinama miškų apsauga. Šis argumentas nesudaro prielaidų riboti valdomo miško plotą. Miškų ūkio paskirties savininkų teisės jau ir taip yra reglamentuojamos pagal kitus Lietuvos Respublikos teisės aktus, tai, pavyzdžiui, Vyriausybės nutarimas „Dėl specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų patvirtinimo“, Aplinkos ministro įsakymas „Dėl miško kirtimų taisyklių patvirtinimo”, įsakymas „Dėl miško atkūrimo ir įveisimo nuostatų“ ir įsakymas „Dėl leidimų kirsti mišką išdavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“. Reikalavimai miškų kirtimui ir tvarkymui yra vienodi visiems miškų savininkams – tiek valstybinių, tiek privačių miškų valdytojams, todėl valdomo ploto ribojimas niekaip nedarytų įtakos miško naudojimo paskirčiai ar miško apdirbimo mastui.
Be to, pagal 2010-2015 m. duomenis, Europos Sąjungos valstybėse vidutiniškai 60 procentų miškų priklauso privatiems savininkams, net 10 valstybių viršijo šį skaičių . Pavyzdžiui, privatūs subjektai valdo 97 proc. Portugalijos miškų, 78 proc. Švedijoje, 76 proc. Danijoje. Lietuvoje 2015 metų duomenimis 38,6 proc. miškų buvo privatūs – ši dalis yra reikšmingai mažesnė už Europos vidurkį, todėl nėra pagrindo teigti, kad Lietuvos miškai nėra tinkamai apsaugoti ir kad tam būtina dar labiau sugriežtinti ir riboti jų savininkystę ir naudojimo tvarką.
Projektais siekiami įtvirtinti ribojimai pažeistų proporcingumo principą
Projektu numatomi ribojimai turi atitikti proporcingumo principą, pagal kurį įstatymuose numatytos priemonės turi atitikti siekiamus visuomenei būtinus ir konstituciškai pagrįstus tikslus, šios priemonės turi būti būtinos minėtiems tikslams pasiekti ir jos neturi varžyti asmens teisių ir laisvių akivaizdžiai labiau, negu reikia šiems tikslams pasiekti .
Projektų aiškinamuosiuose raštuose nėra pateikti jokie numatytų dydžių nustatymo argumentai, todėl nėra aišku, kokiais konkrečiais argumentais remiantis siūloma nustatyti, kad maksimalus asmens (susijusių asmenų) galimas įsigyti miškų ūkio paskirties žemės sklypų plotas būtent negali būti didesnis kaip 1500 ha.
Be to, taikant Projektus miško plotai pasiskirstytų tarp didesnio skaičiaus privačių savininkų, todėl tikslas išsaugoti natūralius Lietuvos miškus ir apsaugoti juos nuo pavertimo pramoniniais miškais nebūtų pasiektas, nes galimo valdyti ploto ribojimas yra nesusijęs su miško naudojimo paskirtimi ar miško apdirbimo mastu.
Būtų galimai pažeidžiamas asmenų lygiateisiškumo principas ir užsienio subjektų teisės
Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad įstatymui, teismui ir kitoms valstybės institucijoms ar pareigūnams visi asmenys lygūs. Pagal konstitucinį asmenų lygybės įstatymui principą teisėje pagrindinės teisės ir pareigos privalo būti įtvirtintos visiems vienodai . Pagal Konstitucijos 47 straipsnio 3 dalies įgyvendinimo konstitucinio įstatymo 6 straipsnio 1 dalį, užsienio subjektai Lietuvos Respublikoje turi teisę įsigyti nuosavybės teise miškus ta pačia tvarka ir tomis pačiomis sąlygomis kaip ir Lietuvos piliečiai ir juridiniai asmenys. Projektais siūlomos nustatyti miško ūkio paskirties žemės įsigijimo procedūros būtų taikomos ir užsienio subjektams.
Iš Projektų nuostatų nėra aišku, kaip Nacionalinė žemės tarnyba surinktų informaciją apie užsieniečių, ketinančių Lietuvos Respublikoje įsigyti miško ūkio paskirties žemę, turimą akcijų skaičių užsienio valstybėse įregistruotų juridinių asmenų, kurie Lietuvos Respublikoje nuosavybės teise yra įsigiję miškų ūkio paskirties žemės sklypus. Priėmus Projektus užsienio subjektams būtų sudarytos palankesnės sąlygos įsigyti miško ūkio paskirties žemę negu Lietuvos Respublikos subjektams, nes pagal įstatymą nebūtų tikrinamos užsienio subjektų turimų akcijų skaičius ir kita informacija, kuri būtų renkama apie Lietuvos subjektus.
Be to, Projektais siekiami numatyti miško ūkio paskirties žemės pirkimo ribojimai yra laikomi kapitalo judėjimo pagal Susitarimo dėl Europos Sąjungos veikimo 63 straipsnį ribojimu. Pagal minėtą straipsnį uždraudžiami visi kapitalo judėjimo tarp valstybių narių apribojimai. Pagal ES teisę ribojimai gali būti pateisinti viešosios tvarkos, visuomenės saugumo ir jos sveikatos pagrindais arba kitais ES Teisingumo Teismo praktikoje įvardintais bendrojo pobūdžio privalomaisiais reikalavimais, pavyzdžiui, žemės nuosavybės pasiskirstymo išlaikymas, siekis aplinkai palankiu būdu valdyti žaliuosius plotus, aplinkos ir kraštovaizdžio apsauga, o šiems tikslams pasiekti taikomos priemonės turi būti proporcingos. Projektais nėra siekiama konstituciškai svarbių vertybių užtikrinimo, priemonės nėra būtinos demokratinėje visuomenėje ar proporcingos, o Projekte numatytas 1500 ha dydis nėra objektyviai pagrįstas, nėra vertinamas šios priemonės proporcingumas, todėl galimai būtų pažeidžiama ES teisė.
Ribojimas būtų neefektyvus
Pagal Nekilnojamojo turto registro 2017 m. liepos mėn. duomenis , vidutinis miško ūkio paskirties plotas yra 3,38 ha. Didesnis negu 500 ha bendras savininkams priklausantis miško plotas pagal jo dydį 2017 metais sudarė 9,8 proc. dalies bendrame miško žemės ploto (šią dalį miško valdo 54 asmenys; didžiausią dalį bendrame miško plote sudaro 5-10 ha ploto sklypų savininkai, viso 18,9 proc.). Didžiausias privataus savininko valdomas miško paskirties žemės plotas sudarė 6024 ha . Taigi Projektų taikymas paveiktų tik mažą skaičių potencialių adresų, apribotų itin mažo savininkų rato teises, todėl tikslai nebūtų objektyviai pasiekti.
Be to, nėra aišku, kaip Projektų tikslai būtų pasiekiami tiesiogiai ribojant privačios nuosavybės teise disponuojamų miškų plotus, nes miško plotai pasiskirstytų tarp didesnio skaičiaus privačių savininkų. Projektais siekiama kuo labiau išsaugoti natūralius Lietuvos miškus, apsaugoti juos nuo pavertimo pramoniniais miškais. Siūlomos priemonės riboti vienam asmeniui ar susijusių asmenų valdomą miško ūkio paskirties plotą yra niekaip nesusijusios su miško naudojimo paskirtimi ar miško apdirbimo mastu.
Konstitucinės jurisprudencijos kontekste pažymėtina, kad neturi būti nepagrįstai pažeidžiami asmenų teisėti lūkesčiai, šiame kontekste susiję su privačios nuosavybės apsauga ir ūkinės veiklos laisve. Valstybės kišimasis yra ribojamas, be kita ko, priemonės būtinumu, t.y. valstybė gali kištis tiek, kiek tai yra būtina siekiant tikslų.
Atsižvelgiant į šiame rašte nurodytus argumentus, t.y. kad Projektas nėra pagrįstas konkrečiais skaičiavimais, nėra vertinama miškų ūkio veiklos specifika, siūloma priemonė (nuosavybės ploto ribojimas) nėra susijęs su Projekto tikslais užtikrinti miškų apsauga, šis tikslas nebūtų pasiektas, be to, Valstybinių miškų urėdijai būtų suteikiamos privilegijos taip iškreipiant Konstitucijos saugomą sąžiningą konkurenciją, Projektu siūlomi pakeitimai neturi būti priimti.
