Jurgis Bartkus. Poveikio vertinimas turėtų būti ne teisės aktų leidėjo teisė, o įpareigojantis įprotis

„Sugadinta valstybė ta, kuri vadovaujasi pernelyg didele gausa įstatymų“, – sakė Romos imperijos rašytojas ir politinis veikėjas Publijus Kornelijus Tacitas. „Įstatyme labiau vertiname paprastumą, o ne komplikuotumą“, – jam antrino žymiausiu Bizantijos imperatorius Justinianas. Tikslingumą, aiškumą, proporcingumą ir sistemiškumą jie laikė pamatiniais teisėkūros principais, leidžiančiais užtikrinti įstatymų kokybę ir efektyviausiai išspręsti visuomenėje problemas. 

Senovės romėnų teisės pagrindu ilgainiui buvo sukurti ir ištobulinti įvairūs instrumentai, kurių tinkamas pritaikymas garantavo teisėkūros kokybę. Vienas jų – numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimas. Jo pradžia laikomas XX a. septintasis dešimtmetis, kai vadovaujant prezidentui Lyndonui B Johnsonui JAV buvo pradėtos įgyvendinti „Didingosios visuomenės“ (angl. Great Society) viešosios programos. Jų tikslas buvo panaikinti socialinę ir rasinę neteisybę. Pažangai matuoti imta kurti valdymo infrastruktūrą ir viešosios veiklos vertinimo praktiką.

Jurgis Bartkus (Gedmantas Kropis/Fotobankas nuotr.)

Šios viešosios veiklos vertinimo praktikos sėkmė nulėmė tai, kad šiandien teisinio reguliavimo poveikio vertinimas yra laikomas modernios, teisės viešpatavimą gerbiančios valstybės atributu. Tai neturėtų stebinti. Kokybiškai atliktas poveikio vertinimas teisėkūrai suteikia daugiau skaidrumo, atvirumo, sukuria sąlygas visuomenei ir teisės aktų leidėjui diskutuoti dėl teisinio reguliavimo poreikio, efektyvumo ir galimų alternatyvų teisiniam reguliavimui. Trumpai tariant, poveikio vertinimo metu atsakoma į klausimus, kodėl nuspręsta priimti teisės aktą, koks yra jo tikslas, kokias problemas siekiama spręsti ir kokios numatomos galimos pasekmės.

Atsakymai į šiuos klausimus, suprantama, nėra lengvi. Teisės aktų leidėjas, kaip ir bet kuris kitas žmogus, tik ribotai gali surinkti visą reikiamą informaciją, prognozuoti ateities pasekmes, atsakyti į visus klausimus, kurie leistų įvertinti teisinio reguliavimo kokybę, poreikį, būsimus kaštus ir galimas alternatyvas. Be to, poveikio vertintojas neišvengiamai susiduria su įvairiais vidiniais ir išoriniais veiksniais: kompetencijos trūkumas, noras įsiteikti rinkėjams ir būti perrinktam. Pastarasis veiksnys dažnai nulemia norą greitai ir neapgalvotai priimti populiarius, bet ne kokybiškus teisės aktus. Šie veiksniai padiktuoja paprasčiausią ir Lietuvoje paplitusį atsakymą „Neigiamų padarinių nenumatoma“. 

Pastaroji praktika negali būti toleruotina. Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacijos ir Europos Komisijos teigimu, poveikio vertinimas turėtų būti ne išimtis, o taisyklė. Kitaip tariant, poveikio vertinimas turėtų būti ne teisės aktų leidėjo teisė, o įpareigojantis įprotis. Tačiau jam formuotis trukdo šiuo metu galiojantis teisėkūros proceso reguliavimas. Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatyme stokojama konkretumo, gausu neaiškaus turinio sąvokų, leidžiančių išvengti poveikio vertinimo atlikimo:  poveikio vertinimą atlikti būtina, kai yra „iš esmės keičiamas teisinis reguliavimas“; jo „išsamumas turi būti proporcingas galimoms numatomo teisinio reguliavimo pasekmėms.“. Kas yra “iš esmės keičiamas teisinis reguliavimas”, kas yra „proporcingas galimoms pasekmėms“ – konkrečių atsakymų į šiuos klausimus pasigendame. 

Kita problema – Lietuvoje itin retai svarstomos alternatyvos teisės aktui. Teisinis reguliavimas nėra ir negali būti laikomas vieninteliu visuomeninių santykių reglamentavimo šaltiniu. Įstatymas, žymaus filosofo ir ekonomisto Friedricho von Hayeko teigimu, turėtų tik padėti formuotis ir išlikti abstrakčiai, be teisės akto pagalbos veikiančiai tvarkai. Nepagrįstos teisinio reguliavimo intervencijos į šią tvarką gali turėti daugybę nenumatytų pasekmių ir neigiamo poveikio piliečiams, įmonėms ir visai visuomenei. Tai nuolat pabrėžia tiek EBPO, tiek EK, kuri nurodo, kad atliekant intervenciją susiduriama su šiomis grėsmėmis: bandoma pasiekti neteisingus tikslus arba tai daroma neadekvačiai didelėmis sąnaudomis, sukuriami nenumatyti padariniai – pavyzdžiui, kliūčių patekti į rinką arba nepagrįsto palankumo kai kuriems dalyviams sukūrimas ir kt.

Todėl svarstant naujus teisės aktus yra būtina įvertinti šias alternatyvas: apskritai nieko nekeisti, tobulinti ar supaprastinti jau esamą reguliavimą, alternatyvas, kurios nenulemia papildomo reguliavimo atsiradimo (pavyzdžiui, savireguliacija) ir kt. 

Nepaisant to, Lietuvoje tai daroma itin retai. Išanalizavę 57 praėjusiais metais parengtas poveikio vertinimo pažymas, galime teigti, kad alternatyvos teisiniam reguliavimui buvo analizuotos tik vienoje iš jų. Išvada yra akivaizdi – deja, bet teisės aktas, teisės aktų leidėjo akimis, vis dar laikomas vienintele priemone, sugebančia išspręsti visuomenės problemas.

Pirmą kartą komentaras pasirodėurnale IQ.