Išanalizavęs Finansų institucijų įstatymo projektą, LLRI priėjo išvados, kad projekto tikslai yra netinkami ir nepasiekiami ir kad toks įstatymas Lietuvos teisinėje sistemoje būtų nereikalingas. LLRI nuomone, užuot sprendęs problemas, šis įstatymas jų tik sukeltų. Todėl institutas siūlo šio įstatymo nepriimti.
Toliau galite susipažinti su pasiūlymais ir pastabomis, kuriuos institutas pateikė Lietuvos Respublikos Seimo Finansų ir biudžeto komitetui.
Lietuvos laisvosios rinkos institutas (LLRI) išnagrinėjo Finansų ministerijos ir Lietuvos banko parengtą Finansų institucijų įstatymo projektą, kuris šiuo metu svarstomas Seime ir pateikia tokias pastabas dėl Finansų institucijų įstatymo projekto:
1) pastabas dėl finansinių institucijų reglamentavimo būdo, įstatymo reikalingumo ir pasiūlymus dėl finansinių institucijų reglamentavimo Lietuvoje, priderinant jį prie ES teisės;
2) pastabas dėl kai kurių siūlomų įtvirtinti naujų nuostatų reglamentuojant finansines institucijas.
I. Dėl siūlomo finansinių institucijų reglamentavimo būdo
Pirmasis įvardintas Finansų institucijų įstatymo tikslas – „nustatyti, kokios paslaugos yra laikomos finansinėmis paslaugomis“. Įstatymo 3 straipsnio 1 dalis iš tiesų pateikia baigtinį finansinių paslaugų sąrašą, kurio nenumato nei vienas šiuo metu Lietuvos Respublikoje galiojantis įstatymas. Tačiau finansinių paslaugų sąrašo pateikimas atlieka tik informacinę funkciją, t.y. tiesiog nusako, kokios finansinės paslaugos gali būti teikiamos. Ši nuostata naujovių į finansų institucijų reglamentavimą neįveda, naujų taisyklių nesukuria. Poreikis nustatyti finansinių paslaugų sąrašą apskritai negali būti laikomas įstatymo tikslu, o tik priemone teisiniam reguliavimui nustatyti. Kelti įstatymui savarankišką tikslą – nustatyti finansinių paslaugų sąrašą, nėra prasmės. Šiuo atveju galima nuspėti, kad pagrindinis tikrasis finansų institucijų apibrėžimo tikslas yra nustatyti finansų institucijoms kitokį mokesčių režimą. Tačiau tokia įstatymų leidybos seka yra iš esmės netinkama, nes Seimas pirma turėtų apsispręsti dėl specialių sąlygų atskiriems ūkio subjektams reikalingumo (iš esmės apsispręsti dėl šio tikslo), o tik po to teisiškai įtvirtinti sąvoką, apibūdinančią šiuos subjektus. Priešingu atveju gali atsitikti taip, kad finansų institucijos sąvoka bus apibrėžta, tačiau praktiniam jos panaudojimui kituose įstatymuose reikės jas apibrėžti iš naujo. Be to, finansų institucijų sąvoka labiau reikalinga mokesčių teisėje, todėl teisinės technikos požiūriu netikslinga ją numatyti privatinės teisės akte.
Antras Finansų institucijų įstatymo tikslas – „nustatyti reikalavimus įmonių ir įstaigų, kurios verčiasi finansinių paslaugų teikimu steigėjams, dalyviams bei vadovams, jų teises ir pareigas“. Įgyvendindamas šį tikslą projektas apibrėžia, kas yra finansų institucijų steigėjas, dalyvis, vadovas, tačiau pateikia nebaigtinį šiems subjektams keliamų reikalavimų sąrašą, taip pat labai apibendrintai išvardina jų teises ir pareigas (7, 8, 13, 14, 21 straipsniai). Paminėtina, kad šiuos klausimus jau dabar detaliai ir išsamiai reglamentuoja specialūs įstatymai dėl atskirų įmonių rūšių bei jų veiklos. Finansų institucijų įstatyme numatyti bendro pobūdžio reikalavimai finansų institucijų steigėjams, dalyviams bei vadovams, taip pat apibendrintas jų teisių ir pareigų vardinimas nesukuria konkretaus reglamentavimo, todėl yra beprasmis. Atkreipiame dėmesį ir į tai, kad tų pačių dalykų reglamentavimas keletu įstatymų visuomet sukelia kolizijų grėsmę ir destabilizuoja teisinę sistemą. Taigi, atkartoti tai, ką detaliai reglamentuoja kiti teisės aktai yra netikslinga ir įstatymui neturėtų būti keliamas šis tikslas.
Trečias Finansų institucijų įstatymo tikslas – „nustatyti finansų institucijų steigimo, veiklos, jos pabaigos ir pertvarkymo sąlygas, tvarką bei ypatumus“. Įstatymas nemažą dėmesį skiria Finansų institucijų steigimo, registravimo, valdymo organų sistemos, kapitalo ir pelno paskirstymo, likvidumo bei mokumo, apskaitos ir audito, finansų institucijų pabaigos, pertvarkymo, bankroto bylos iškėlimo klausimams (5, 10, 16, 25-32, 35, 44, 53-55 ir kiti straipsniai), tačiau iš esmės jis tik atkartoja specialiųjų įstatymų nuostatas arba daro į juos nuorodas. Naujo reglamentavimo Finansų institucijų įstatymas minėtais klausimais nenustato. Bendro pobūdžio nuostatos, atkartojančios ar perrašančios specialiųjų įstatymų taisykles, yra ne tik betikslės, bet ir kenksmingos.
Ketvirtas tikslas, keliamas Finansų institucijų įstatymui – „nustatyti finansų institucijų, teikiančių licencines finansines paslaugas, veiklos licencijų suteikimo, jų veiklos priežiūros sąlygas, tvarką bei ypatumus.“ Finansinių institucijų įstatymas nustato licencines finansines paslaugas, kurių teikimu galima verstis tik gavus priežiūros institucijos licenciją (3 straipsnio 2 dalis), tačiau nenumato, kokios paslaugos bus laikomos licencinėmis finansinėmis paslaugomis. Pagal projektą licencines finansines paslaugas nustato Lietuvos Respublikos įstatymai ir kiti teisės aktai dėl finansinių paslaugų teikimo ir finansų institucijų veiklos bei jų veiklos priežiūros (4 straipsnio 3 dalis). Tokia nuostata sudarytų prielaidas bet kada priimti bet kokį teisės aktą (pvz., Vyriausybės nutarimą), numatantį naują tam tikros srities licencijavimą. Šio požiūrio, beje, jau yra atsisakyta. Įmonių įstatymas įtvirtina, jog licencijas galima nustatyti tik įstatymu. Licencijų išdavimo bei licencijų atšaukimo tvarkos Finansų institucijų įstatymas taip pat nereglamentuoja – apsiribojama teiginiu, jog licencija (leidimas) teikti finansines paslaugas finansų institucijai išduodama Lietuvos Respublikos įstatymuose dėl finansinių paslaugų teikimo bei finansų institucijų veiklos nustatyta tvarka (10 straipsnio 3 dalis). Tarp bendro pobūdžio licencijos atšaukimo atvejų, numatytas ir „kitais Lietuvos Respublikos įstatymų numatytais atvejais“ (11 straipsnio 1 dalies 11 punktas). Taigi, Finansų institucijų įstatymas savarankiškai negali įgyvendinti ir ketvirtojo jam numatyto tikslo. Kadangi licencijavimo sąlygos vis tiek bus numatytos „kituose“ teisės aktuose, tai apie licencines paslaugas šiame įstatyme apskritai nėra reikalo kalbėti. Licencijavimo klausimai turėtų būti paliekami specialiesiems įstatymams, Įmonių įstatymui ir jų pagrindu priimtiems teisės aktams.
Apibendrintai galime teigti, kad inicijuojamas Finansų institucijų įstatymas yra itin bendro pobūdžio, atkartojantis specialiųjų įstatymų reikalavimus bei darantis į juos nuorodas. Finansų institucijų įstatyme yra virš 90 nuorodų į specialiuosius teisės aktus, reglamentuojančius finansinių paslaugų teikimą ir finansinių institucijų veiklą, atskiras įmonių rūšis ir kt. Jau pačiame Finansų institucijų įstatymo Aiškinamajame rašte yra numatyta, kad priėmus Finansų institucijų įstatymą, turės būti pataisyti specialieji įstatymai dėl finansinių paslaugų teikimo ir finansinių institucijų veiklos. Taigi, pripažįstama, kad įstatymas, sukurtų konkretų reglamentavimą ir įgyvendintų užsibrėžtus tikslus tik kompleksiškai su specialiaisiais įstatymais, o savarankiškai konkrečių santykių beveik nereguliuotų.
Priimtas Finansų institucijų įstatymo projektas pasiektų nebent vienintelį jam Aiškinamajame rašte keliamą tikslą – atsirastų įstatymas, sujungiantis finansų institucijoms būdingus ypatumus. Tačiau bendrų ypatumų, būdingų visoms finansų institucijoms buvimas viename įstatyme dar nepagrindžia įstatymo prasmingumo ir reikalingumo. Toks įstatymas ne tik nebūtų naudingas, bet priešingai – sukeltų praktinių problemų. Visų pirma, iškiltų prieštaravimų tarp Finansų institucijų įstatymo ir kitų įstatymų, reglamentuojančių tą pačią sritį.
Tai galima pailiustruoti lizingo (finansinės nuomos) reglamentavimo pavyzdžiu. Naujame Civiliniame kodekse ir šiame projekte šie santykiai reglamentuojami skirtingai. Finansų institucijų įstatymo projektas numato, kad nuomotojas neatsako prieš nuomininką už prievolių pagal nuomos objekto pirkimo-pardavimo sutartį tinkamą vykdymą ir nuomininkas prisiima nuomos objekto atsitiktinio žuvimo ar sugedimo riziką (1 straipsnio 6 dalies 2 punktas). Tuo tarpu naujasis Civilinis kodeksas numato, kad lizingo davėjas neatsako lizingo gavėjui už tai, kad pardavėjas netinkamai vykdo savo prievoles, išskyrus atvejus, kai pasirinkti pardavėją buvo lizingo davėjo pareiga. (6.573 straipsnis). Taip pat, lizingo davėjas neatsako lizingo gavėjui už sutarties dalyko trūkumus, išskyrus atvejus, kai lizingo gavėjas pasikliovė lizingo davėjo patyrimu ir žiniomis, taip pat kai lizingo davėjas darė įtakos lizingo gavėjui, kai šis rinkosi pardavėją ar lizingo sutarties dalyką (6.571 straipsnis). Civilinis kodeksas taip pat numato, kad lizingo sutarties dalyko atsitiktinio žuvimo ar sugedimo rizika pereina lizingo gavėjui nuo perdavimo jam, jeigu lizingo sutartis nenustato ko kita (6.571 straipsnis).
Panašių neatitikimų yra ir daugiau. Nėra suderintos Finansų institucijų įstatymo projekto ir Civilinio kodekso sąvokos. Pavyzdžiui, projekte yra naudojama finansinės garantijos sąvoka, tuo tarpu Civiliniame kodekse numatytos garantijos (6.90) ir banko garantijos (6.93) sąvokos. Tas pats pasakytina ir apie laidavimą: projekte naudojama finansinio laidavimo sąvoką, o Civiliniame kodekse nenumatyta tokia laidavimo rūšis. Esant tokio pobūdžio nesuderinamumui nėra aišku ar Civilinio kodekso normos gali būti taikomos finansų institucijų veiklai, ar ne. Yra prieštaravimų Finansų institucijų steigimo srityje. Pagal Finansų institucijų įstatymo 5 straipsnį, Finansų institucijos steigiamos vadovaujantis Lietuvos Respublikos įstatymais dėl atitinkamos įmonės rūšies steigimo ir veiklos. Tačiau juridinio asmens steigimą reglamentuoja ir Civilinis kodeksas (2.59-2.73). Projektas nenumato jokių išimčių, todėl išeitų, kad finansų institucijų steigimui negali būti taikomos Civilinio kodekso normos.
Nėra aiškus ne tik projekto santykis su Civiliniu kodeksu, bet ir su kitais įstatymais. Štai, pavyzdžiui, pagal projekto 32 straipsnį, finansų institucijos darbuotojams išmokamos premijos ir metinės išmokos (tantjemos) valdymo organų nariams pripažįstamos sąnaudomis ir įtraukiamos į veiklos rezultatą. Tuo tarpu Juridinių asmenų pelno mokesčio įstatymo 5 straipsnyje, reglamentuojančiame apmokestinamąjį pelną, kuris apskaičiuojamas iš bendrųjų įmonės pajamų atėmus faktiškus gamybos ir cirkuliacijos kaštus bei įmonės sąnaudas, tenkančias realizuotai produkcijai, premijos ir tantjemos nėra numatytos.
Šie pavyzdžiai yra tik nedidelė dalis problemų, kurios neabejotinai iškiltų į teisinę sistemą įdiegus šį „perteklinį“ įstatymą, tačiau ir jie iliustruoja, kad įstatymas sukeltų nereikalingų teisės normų kolizijų.
Pateiktas įstatymo projektas netiesiogiai yra grindžiamas Europos Sąjungos teise. Europos Sąjungos teisė įtvirtina bendrus finansų institucijų steigimosi laisvės, lygių veiklos sąlygų, laisvo kapitalo judėjimo ir kitus principus, reglamentuoja atskiras finansų institucijų veiklos sritis, tačiau neįpareigoja valstybes nares turėti bendrą įstatymą, apjungiantį visų finansų institucijų reglamentavimą. Be to, jau pačiame Finansų institucijų įstatymo Aiškinamajame rašte pažymėta, kad Europos Sąjungos direktyvų reikalavimai dėl nuosavų lėšų, kapitalo sudėties, veiklos riziką ribojančių normatyvų nustatymo jau yra perkelti į nacionalinę teisę specialiuose įstatymuose. Taigi, įstatymo priėmimas priklauso tik nuo Lietuvos Respublikos įstatymų leidėjų valios ir nėra susaistytas tarptautiniais įsipareigojimais.
Remiantis aukščiau išvardintomis priežastimis dėl Finansų institucijų įstatymo reikalingumo, galima daryti išvadą: Finansų institucijų įstatymo tikslai yra netinkami ir nepasiekiami, įstatymas Lietuvos teisinėje sistemoje būtų nereikalingas, problemas sukeltų, o ne jas spręstų, todėl siūlome jo nepriimti.
II. Dėl siūlomų įtvirtinti naujų nuostatų reglamentuojant finansines institucijas
Nors, kaip minėta, projektas yra bendro ir nukreipiamojo pobūdžio, tam tikri pasikeitimai finansų institucijų reglamentavime priėmus įstatymą įvyktų. Aptarsime keletą naujų Lietuvos teisinei sistemai nuostatų, kurios numatomos projekte.
1. Reikalavimai, būtini kredito įstaigoms, neturėtų būti privalomi visoms finansų institucijoms…
Kredito įstaigos turi iš esmės kitokį rizikos pobūdį ir lygį, jų veikla yra gerokai specifiškesnė nei visų finansų institucijų. Dėl šios priežasties visų finansų institucijų reglamentavimas ir priežiūra nėra ir neturi būti tokie griežti, kaip kredito įstaigų. Tuo tarpu projekte siekiama nustatyti papildomus apribojimus, kurie apsunkintų finansų institucijų veiklą ir finansinių paslaugų teikimą. Europos Sąjungos teisė taip pat iš esmės reglamentuoja kredito įstaigų veiklą, todėl joje numatyti reikalavimai yra skirti būtent kredito įstaigoms. Štai pavyzdžiui, direktyvoje 2000/12/EEB numatytas reikalavimas kredito įstaigoms turėti tam tikrą struktūrą. Tuo tarpu Finansų institucijų įstatymo projekte numatyti reikalavimai taikomi finansų institucijoms, t.y. ir kredito įstaigoms, ir finansų įmonėms. Finansų institucijų įstatymo projekto 9 straipsnyje, išvardijančiame reikalavimus finansų institucijos veiklai užtikrinti, kuriame įtvirtintas ir reikalavimas turėti valdymo ir organizacinę struktūrą, numatyta, kad visi reikalavimai taikomi visoms finansų institucijoms (kredito įstaigoms ir finansų įmonėms).
2. Naujų finansinių paslaugų licencijavimas yra nereikalingas…
Europos Sąjungos teisė nustato leidimų kredito institucijoms išdavimą, o finansinių paslaugų teikimo apribojimai paliekami valstybių narių iniciatyvai. Kompetencija teikti tam tikras finansines paslaugas, pavyzdžiui, priimti indėlius ir kitas grąžintinas lėšas iš visuomenės, vykdyti piniginius pervedimus ir kt., suteikta tik kredito įstaigoms, kurios Lietuvoje jau dabar turi gauti licencijas savo veiklai. Kredito įstaigų veikla susijusi su didesne finansine rizika, tuo tarpu kitos finansinės paslaugos, pavyzdžiui, lizingas, informacijos bei konsultacijų kreditavimų ir mokėjimų klausimais teikimas tokios rizikos neturi. Dėl šios priežasties yra netikslinga licencijuoti kitas finansines paslaugas ir apsunkinti jų teikimo galimybę. Atkreipiame dėmesį, kad visas reikalingas finansinių paslaugų licencijavimas jau yra nustatytas ir šiuo metu išplėsti galimybes licencijavimui yra netikslinga. Atvirkščiai, spręstina problema yra sudėtingo licencijavimo supaprastinimas ir nereikalingo licencijavimo atsisakymas.
3. Nauja finansų institucijų priežiūros institucija yra nebūtina…
Įstatyme nėra konkrečiai numatyta, kokiems subjektams yra suteikta kompetencija atlikti finansų institucijų veiklos priežiūrą. Dabartinė redakcija palieka galimybę nepagrįstai didinti kontroliuojančių subjektų skaičių, priimant naujus teisės aktus. Tačiau nors Finansų institucijų įstatymo projektas neišvardina subjektų, galinčių vykdyti finansų institucijų veiklos priežiūrą, siūloma įtvirtinti nuostatą, kad finansų institucijų veiklos valstybinę priežiūrą atliekančių priežiūros institucijų tarpusavio bendradarbiavimą bei sąveiką prižiūrint finansų institucijas, koordinuoja Finansų institucijų veiklos reglamentavimo ir priežiūros koordinavimo taryba (49 straipsnis). Pagal Įstatymo projekto Aiškinamąjį raštą, šios tarybos šiuo metu dar nėra ir ji turės būti sudaryta. Taigi, įstatymas neįvardina finansų institucijų kontrolę vykdančių subjektų, ką padaryti būtų svarbu ir naudinga, tačiau numato dar vienos biurokratinės struktūros sukūrimą. Be jau minėtos tarybai suteiktos kontrolės institucijų bendradarbiavimo koordinavimo funkcijos, įstatymo projektas numato, kad taryba taip pat analizuoja ir teikia pasiūlymus dėl įstatymų projektų, informaciją apie padėtį finansinių paslaugų rinkose, leidžia rekomendacijas priežiūros institucijoms dėl jų veiklos koordinavimo ir tarpusavio bendradarbiavimo ir pan. (50 straipsnis). Minėtoms funkcijoms atlikti nebūtina steigti atskirą Finansų institucijų veiklos reglamentavimo ir priežiūros koordinavimo tarybą, o kontrolės institucijos bendradarbiauti bei koordinuoti savo veiklą gali ir privalo savarankiškai, neprižiūrimos tarybos.
4. Finansinių paslaugų teikimas užsienio valiuta turėtų būti leidžiamas visoms finansų institucijoms…
Finansų institucijų įstatymo 3 straipsnio 5 dalis nustato, kad tik kredito įstaiga tam tikras paslaugas gali teikti užsienio valiuta. Kredito įstaigą nuo kitų finansinių institucijų skiriasi tuo, kad ji turi kompetenciją teikti tam tikras finansines paslaugas, kurių negali teikti kitos finansinės institucijos: priimti indėlius ir kitas grąžintinas lėšas iš visuomenės, vykdyti piniginius pervedimus ir kt. Jei bet kokiai kitai institucijai leidžiama teikti tam tikras finansines paslaugas, turėtų būti sudarytos lygios konkurencijos sąlygos tarp šių institucijų. Siūlome panaikinti Finansų institucijų įstatymo 3 straipsnio 5 dalyje įtvirtintą apribojimą ir leisti visoms finansų institucijoms teikti jų kompetencijai priskirtas finansines paslaugas užsienio valiuta.
5. Finansų institucija neturėtų būti laikoma įmonė, iš finansinių paslaugų teikimo gaunanti nedaug pajamų…
Pagal Finansų institucijų įstatymą, finansų institucija – Lietuvos Respublikos įmonė arba įstaiga arba užsienio valstybės įmonės padalinys, veikiantis Lietuvos Respublikoje ir besiverčiantis bent vienos finansinės paslaugos teikimu (4 straipsnio 1 dalis). Natūralu, kad verstis tam tikrų finansinių paslaugų teikimu (pavyzdžiui, išperkamąja nuoma (lizingu), paskolų teikimu ir kt.) gali bet kokia įmonė. Tokia įmonė, kurios pagrindinė veikla nėra susijusi su finansinių paslaugų teikimu, tačiau atitinkanti 2 straipsnio 37 dalyje numatytas vertimosi finansinių paslaugų teikimu sąlygas (dokumentuose įtvirtinta, kad asmuo teikia finansines paslaugas, viešai skelbiama, kad teikiamos finansinės paslaugos ir iš veiklos teikiant finansines paslaugas gaunama 5 arba daugiau procentų pajamų per kiekvieną ketvirtį ar per finansinius metus), yra laikoma finansų institucija. Tokiu būdu gali iškilti problema, kad įmonės, kurios iš esmės nėra finansų institucijos ir gauna tik papildomas pajamas už atskirų finansinių paslaugų teikimą, bus laikomos finansų institucijoms. Pavyzdžiui, prekybos įmonės, sudariusios sąlygas pirkėjams tam tikras prekes įsigyti lizingu, pajamos per ketvirtį gali viršyti 5 procentus visų pajamų. Tai jokiu būdu neturėtų reikšti, kad įmonė jau įgijo finansų institucijos statusą. Siūlome finansine institucija laikyti įmonę, kurio didžioji dalis pajamų yra iš finansinių paslaugų teikimo, o įmonėms, kurios iš finansinių paslaugų gauna ne mažiau kaip 5 procentus pajamų suteikti galimybę būti finansų institucija, jei yra toks pačios įmonės sprendimas.
Dar kartą atkreipiame dėmesį, kad atskiras Finansų institucijų įstatymas Lietuvos teisinėje sistemoje būtų žalingas ir siūlome reikiamomis normomis, kurios padėtų išspręsti praktines problemas, papildyti egzistuojančius įstatymus.
