Šis tyrimas buvo atliktas LLRI projekto „Lietuvos integracija į ES Bendrąją Rinką: reguliavimo poveikis Lietuvos ūkiui“ rėmuose. Juo buvo siekiama išskirti ir įvertinti transporto politikos bei transporto sektoriaus būklę Lietuvoje akcentuojant reguliavimo pokyčius, susijusius su Lietuvos integracija į ES, nustatyti potencialų integracijos poveikį kelių krovininiam transportui bei pateikti rekomendacijas, kaip išnaudoti integracijos teikiamas galimybes ir sumažinti prisitaikymo kaštus.
Šį tyrimą finansavo Lietuvos nacionalinė vežėjų automobiliais asociacija „Linava“, o visą projektą „Lietuvos integracija į ES bendrąją rinką: reguliavimo poveikis Lietuvos ūkiui“ – Švedijos ambasada programos „The Year of the Baltic Countries – 2000“ rėmuose.
Transporto sektorius vaidina svarbų vaidmenį šalies bei tarptautinėje ekonomikoje. Lietuvoje transportas sukuria maždaug 8 proc. šalies bendrojo vidaus produkto, šalies transporto įmonės sėkmingai pasinaudoja turimais pranašumais bei geografine šalies padėtimi. Tikėtina, jog ateityje, plėtojantis užsienio ekonominiams ryšiams, transporto bei kitų infrastruktūros sektorių vaidmuo didės. Vienas iš svarbių veiksnių, ateityje įtakosiančių Lietuvos transporto įmonių veiklą, bus Lietuvos integracija į ES, su ja susijęs rinkos liberalizavimas, reguliavimo normų bei investicinių projektų įgyvendinimas.
Atsižvelgdamas į integracijos procesų svarbą Lietuvos transporto sektoriui, poreikį įvertinti stojimo į ES įtaką šalies ūkiui ir pasiūlyti racionalius prisitaikymo prie ES teisės normų būdus, Lietuvos laisvosios rinkos institutas atliko „Krovinių vežimo kelių transportu politikos Lietuvai integruojantis į ES“ studiją. Toliau pateikiama apibendrinta tyrimo medžiaga, išvados ir rekomendacijos.
Studijoje analizuojamas Lietuvos integracijos į ES poveikis Lietuvos krovininio kelių transporto verslo sąlygoms. Tinkamas šio poveikio įvertinimas svarbus tiek vežėjams, tiek transporto paslaugų vartotojams, tiek vyriausybei. Pirmiesiems bei antriesiems integracijos pasekmių įvertinimas suteiktų galimybę sumažinti prisitaikymo kaštus, geriau išnaudoti naujas galimybes, vadinasi, tinkamiau planuoti verslą ir maksimizuoti jo grąžą. Vyriausybei ES transporto politikos nuostatų įgyvendinimo pasekmes būtina žinoti derybų pozicijai formuoti, biudžeto išlaidoms planuoti ir rinkos priežiūros infrastruktūrai pertvarkyti.
Tyrime taikoma reguliacinio teisės aktų poveikio analizė yra skirta nustatyti teisės aktų kaštus ir naudą verslui ir visuomenei, atsirandančius dėl konkretaus teisės akto ar teisės aktų grupės įgyvendinimo. Šios analizės esmė – informacijos apie tikėtinas teisės akto ar aktų ir jo alternatyvų pasekmes reguliuojamoms visuomenės grupėms surinkimas ir susisteminimas, elgsenos modeliavimas ir tendencijų prognozė. Pastebėtina, jog vertinamos ne ES teisės aktų normų įgyvendinimo pasekmės, bet pokyčio, atsirandančio dėl šių normų diegimo, pasekmės.
ES teisės aktų pasekmių vertinimas galimas ir kokybine, ir kiekybine išraiška. Šioje studijoje daugiausia dėmesio skiriama kokybiniam krovininio kelių transporto veiklą reglamentuojančių teisės aktų pasekmių įvertinimui. Kai kuriais atvejais, kada tikėtinas didelis investicijų į aukštesnių standartų diegimą poreikis, pateikiami kiekybiniai pasekmių įvertinimai, nors jų galimybės yra ribotos ir su būtinomis išlygomis.
Darbe analizuojamas krovininio kelių transporto veiklą reglamentuojančių ES teisės normų poveikis pagrindinėse srityse – įėjimo į rinką (kvotų ir licencijų taikymo), technologijos ir saugumo reikalavimų derinimo, mokesčių derinimo, socialinės politikos, konkurencijos. Pokyčiai kiekvienoje srityje analizuojami trumpai pristatant esamą situaciją Lietuvoje, atitinkamų ES teisės normų nuostatas bei įgyvendinimo poveikį Lietuvos vežėjams bei kitoms visuomenės grupėms. Remiantis pasekmių įvertinimais, pateikiamos išvados ir rekomendacijos.
Pagrindinė bendro pobūdžio išvada – Lietuvos integracija į ES skirtingai paveiks Lietuvos krovininį kelių transportą. Integracijos į ES poveikis konkretiems vežėjams priklauso nuo jų veiklos pobūdžio bei naudojamų transporto priemonių charakteristikų. Tarptautiniais pervežimais užsiimantys ir jau šiuo metu ES dirbantys vežėjai yra prisitaikę prie daugumos ES taikomų reikalavimų, todėl Lietuvos narystė ES pareikalaus iš jų mažesnių prisitaikymo kaštų, tuo pačiu suteikdama didesnę naudą dėl kliūčių įėjimui į Vieningą rinką panaikinimo. Didesnį poveikį patirs užsiimantys vietiniais pervežimais. Integracijos ir teisės derinimo poveikio vežėjams mastas taip pat priklausys nuo Lietuvos vyriausybės politikos – teisės derinimo spartos bei direktyvose numatytų tikslų įgyvendinimo priemonių pasirinkimo (tais atvejais, kai galima pasirinkimo laisvė). Toliau yra pateikiamos konkrečios atliktos analizės išvados, suskirstytos pagal vežėjų veiklos pobūdį, bei rekomendacijos Lietuvos vyriausybei ir derybų su ES delegacijai.
Vykdantiems tarptautinius pervežimus vežėjams:
Šiuo metu tarptautiniais pervežimais užsiimantys, tarp jų ir ES dirbantys, Lietuvos vežėjai privalo turėti licenciją, todėl privalomo licencijavimo reikalavimas jiems neturės poveikio. Tačiau pastebėtina, jog licencijavimo taisyklės kai kuriais atvejais Lietuvoje yra griežtesnės nei numatytos ES direktyvose, o kai kuriais atvejais švelnesnės nei šiuo metu pačioje ES įgyvendinamos naujausios normos.
Didžiausią teigiamą poveikį Lietuvos vežėjams turės leidimų dirbti ES teritorijoje atsisakymas. Tai suteiks Lietuvos vežėjams daugiau galimybių dirbti ir esamose ES valstybėse (Austrijoje, Prancūzijoje ir kt.) ir būsimose narėse (pvz. Lenkijoje, vežimams per kurią šiuo metu trūksta leidimų). Kol kas išlieka tikimybė, jog ES gali siekti pereinamojo laikotarpio, kuris laikinai apribotų Lietuvos vežėjų galimybes netrukdomai dirbti ES rinkoje.
Lietuvos vežėjams taip pat atsiras galimybė užsiimti kabotažu ES šalyse, jei ES netaikys šioje srityje pereinamojo laikotarpio.
ETMK išduodamus leidimus, kurie šiuo metu naudojami krovinių gabenimui į ES šalis, bus galima naudoti darbui trečiosiose šalyse. Tuo tarpu daugiausia leidimų pervežimams NVS šalyse ir toliau bus išduodami dvišalių derybų tarp Lietuvos ir kitos šalies pagrindu.
Išnyks kliūtys kertant Lietuvos ir kitų ES narių – Lenkijos ir Latvijos – sienas, kurios šiuo metu smarkiai trikdo vežėjų darbą. Įgyvendinus Bendrijos muitinės kodeksą bei prisijungus prie Bendrosios tranzito sistemos gali sumažėti ir kliūčių kertant ir ES bei NVS valstybių sienas, turėtų padidėti jų pralaidumas.
Tarptautiniais pervežimais užsiimantys vežėjai jau šiuo metu privalo naudoti tachografus ir laikytis darbo bei poilsio trukmės reikalavimų, kurie griežtai kontroliuojami ES teritorijoje. Derinant technologinius ir saugumo reikalavimus, kai kuriems iš jų reikės dar įsirengti greičio ribotuvus. Pastarųjų įrengimo kaina priklausys nuo transporto priemonių amžiaus ir markės.
Kadangi krovinių pervežimo keliais įmonėms Lietuvoje nėra primetamos privalomos visuomeninės paslaugos, o taip pat nėra teikiama valstybės pagalba, prisiderinimas prie ES teisės šioms įmonėms neturės jokių pasekmių.
Lietuvoje taikomos transporto priemonių įrangos patikros procedūros neatitinka Sąjungoje taikomų rinkos priežiūros principų. Vežėjams pakartotinis iš ES įvežtų transporto priemonių tachografų tikrinimas Lietuvoje sukelia papildomų sunkumų ir išlaidų.
Lietuvoje taikomi transporto priemonių savininkų mokesčio tarifai daugeliu atvejų yra didesni, nei numatyta ES normose, o jų diferenciacija yra mažesnė. Pastebėtina, jog kol kas šio bei kitų mokesčių (pvz. akcizų) Lietuvoje ir ES skirtumai labai priklauso nuo euro kurso JAV dolerio atžvilgiu pokyčių.
Šiuo metu Lietuvoje taikomi akcizo mokesčio tarifai įvairių rūšių kurui yra mažesni nei galiojantys ES. Pavyzdžiui, akcizo dyzeliniam kurui tarifai Lietuvoje maždaug dvigubai mažesni nei ES. Jų derinimas sukurs papildomų išlaidų visiems Lietuvoje kurą perkantiems vežėjams.
Siūlymai:
– Nepažeidžiant ES taikomų nuostatų, turėtų būti sušvelninti Lietuvos vežėjų licencijavimo taisyklėse numatyti geros reputacijos reikalavimai.
– Jei, didėjant konkurencijai tarp vietinių ir Rytų Europos vežėjų ES rinkoje ir Sąjungoje registruotiems vežėjams reikalaujant, ES bus pradėta svarstyti pereinamojo laikotarpio kvotų panaikinimui galimybė, Lietuvos derybininkai turėtų reikalauti tokio siūlymo pagrindimo iš ES, o jis būtų pateiktas, pereinamasis laikotarpis turėtų būti ribotos trukmės ir kuo trumpesnis. Pereinamojo laikotarpio taikymas iš ES pusės šalinant netarifinius barjerus tarp ES ir Lietuvos sumažintų Lietuvos vežėjų naudą iš narystės ES ir jų konkurencingumą.
– Spartinti muitinių formalumų tarp Lietuvos ir Lenkijos bei Lietuvos ir Latvijos supaprastinimą bei muitinio tikrinimo atsisakymą.
– Atsisakyti metrologinio tachografų, pagamintų ir sertifikuotų ES, tikrinimo Lietuvoje ir taikyti ES galiojančius rinkos priežiūros principus.
– Sumažinti Lietuvoje taikomus transporto priemonių savininkų mokesčių dydžius iki ES nuostatose nurodytų minimalių tarifų. Taikyti visuotinį (ne tik sunkių krovininių, bet ir lengvų krovininių bei lengvųjų) transporto priemonių (registracijos) mokestį, kurio dydis būtų susietas su transporto priemonės mase, laikantis ES priimto diferenciacijos principo.
– Įvesti rinkliavas arba naudotojo mokesčius už aukščiausios kategorijos kelių naudojimą, o jų dydį sieti su kelių naudojimo apimtimis.
– Akcizo kurui tarifus derinti su ES taikomais dydžiais palaipsniui. Dėl to verta išsiderėti kuo ilgesnį pereinamąjį laikotarpį. Tikslinga įvesti akcizą dujoms, o jo tarifas pradžioje būtų mažesnis nei ES nustatytas minimalus dydis.
– Tikslinga sumažinti Lietuvoje taikomą importo muitą degalams iki dydžio, taikomo ES, t.y. nuo 15 proc. sumažinti iki 4.7 proc.
Vykdančiųjų vidaus pervežimus specifika:
Šiuo metu vidaus pervežimais užsiimantys Lietuvos vežėjai neprivalo turėti licencijos savo veiklai, o ES galioja privalomo licencijavimo nuostata. Atsižvelgiant į licencijai gauti keliamus geros reputacijos, tinkamos finansinės padėties ir profesinės kompetencijos reikalavimus, šis reikalavimas sukurs vidaus pervežimais užsiimantiems vežėjams didelius prisitaikymo kaštus ir sumažins jų konkurencingumą. Sunkiausia bus prisitaikyti prie finansinio pajėgumo reikalavimų. Be to, privalomo licencijavimo įgyvendinimas sukurs papildomus kaštus visiems Lietuvos mokesčių mokėtojams.
Lietuvai įstojus į ES padidės konkurencija tarp vežėjų Lietuvos rinkoje, todėl tikėtinas didesnis konkurencinis spaudimas vietiniais pervežimais užsiimantiems krovinių vežėjams. Galimas didesnis NVS šalių vežėjų konkurencinis spaudimas, kadangi pastarieji galės naudotis mažesniais darbo kaštais.
Lietuvoje dirbantiems krovinių vežėjams reikės prisitaikyti prie ES taikomų technologinių ir saugumo reikalavimų. Nors daugelis šios srities taisyklių jau galioja Lietuvoje, didelį poveikį vietiniais pervežimais užsiimantiems vežėjams turės tachografų ir greičio ribotuvų privalomas įrengimas. Neracionalus numatytas reikalavimas žymiai anksčiau įsirengti greičio ribotuvus, nei tachografus.
Kadangi krovinių pervežimo keliais įmonėms Lietuvoje nėra primetamos privalomos visuomeninės paslaugos, o taip pat nėra teikiama valstybės pagalba, prisiderinimas prie ES teisės šioms įmonėms neturės jokių pasekmių.
Lietuvoje taikomi transporto priemonių savininkų mokesčio tarifai daugeliu atvejų yra didesni, nei numatyta ES normose, nors jų įvairovė yra mažesnė.
Šiuo metu Lietuvoje taikomi akcizo mokesčio tarifai įvairių rūšių kurui yra mažesni, nei galiojantys ES. Jų derinimas sukurs papildomas išlaidas visiems Lietuvos keliais važinėjantiems vežėjams.
Siūlymai:
– ES nuostatose numatoma galimybė nukrypti nuo keliamų įėjimui į rinką reikalavimų išimtinai nacionalinės rinkos ribose nedideliais nuotoliais dirbantiems vežėjams. Numatyta, jog valstybės narės gali, pasikonsultavusios su Europos Komisija, atleisti nuo visų ar kai kurių įėjimo į rinką reikalavimų taikymo krovinių gabenimo įmonėms, kurios verčiasi išimtinai nacionalinėmis operacijomis ir neturi didelės įtakos transporto rinkai. Taigi, yra galimybė įgyvendinti ES direktyvas nepažeidžiant pervežimais šalies viduje užsiimančių vežėjų konkurencingumo, kuria ir reikia pasinaudoti.
– Verta su ES derėtis dėl pereinamojo laikotarpio, įrengiant tachografus Lietuvoje registruotose transporto priemonėse, vykdančiose vidaus pervežimus. Derybinėje pozicijoje numatyta nuostata šiuo atžvilgiu yra pagrįsta.
– Reikalavimus įrengti greičio ribotuvus vidaus pervežimus vykdančiose transporto priemonėse reikia derinti su tachografų įrengimo terminais.
Daugelis iš minėtų transporto reguliavimo taisyklių diegimas, pvz. licencijavimo taisyklių suderinimas ar tachografų privalomas naudojimas ir jų tikrinimas, ateityje gali tapti vienu iš Lietuvos krovininio kelių transporto konkurencingumą mažinančių veiksnių. Tai ypač pasakytina apie vietinius pervežimus vykdančias įmones, kurioms reikėtų daugiausia investuoti į technologinius ir saugumo standartus bei licencijai gauti būtinų reikalavimų atitikimą. Tuo pačiu tikėtinas konkurencijos Lietuvos rinkoje didėjimas, į ją įeinant ES šalių vežėjams, ir ypač sumažėjus Lietuvos vežėjų konkurenciniam pranašumui NVS rinkose lyginant su ten registruotais vežėjais. Taip pat gali sumažėti ir tarptautinius pervežimus vykdančių įmonių konkurencingumas, kadangi šiuo metu ne visada praktiškai laikomasi tokių reikalavimų kaip darbo ir poilsio laiko apskaita vykstant į tokias šalis kaip Rusija, kurioje griežtai netikrinamas tachografų naudojimas.
Kitas neigiamą įtaką Lietuvos vežėjų konkurencingumui galintis daryti veiksnys yra didėsiantys mokesčiai – akcizo mokestis už degalus bei kelių mokesčiai. Tačiau šis veiksnys taip pat galios ir ne Lietuvoje registruotoms, bet Lietuvoje dirbančioms transporto priemonėms. Dėl mokesčių augimo gali sumažėti ekonominės veiklos ir kai kurių vietos transporto paslaugų apimtys.
Vertinant krovininio kelių transporto plėtros Europoje perspektyvas, galima išskirti keletą bendro pobūdžio su konkrečiomis ES teisės normomis nesusijusių tendencijų, kurios įtakos ir Lietuvos vežėjų veiklą. Tikėtina, jog krovininio kelių transporto potenciali rinka sparčiai didės, nes (1) kliūčių transportui tarp ES valstybių narių pašalinimas sukuria sąlygas transporto srautų plėtrai, kurios didėjimas prognozuojamas ir ateityje; (2) Vidurio ir Rytų Europos šalių integracija į ES bei laipsniškas tarpusavio kliūčių šalinimas taip pat sukuria daugiau verslo galimybių; (3) galiausiai, vykstant bendrai ekonominei integracijai Europoje, auga darbo pasidalinimas ir specializacija, o tai savo ruožtu sukuria didesnę transporto, išvežiojančio žaliavas, apdirbtus bei pagamintus produktus, teikiančio populiarėjančias „pristatymo laiku“ paslaugas, paklausą.
Didėjantys transporto rinkų integracija Europoje turės keletą pasekmių. Pirma, tai sąlygos konkurencijos tarp Vidurio ir Rytų Europos vežėjų bei ES vežėjų augimą. Didesnė konkurencija esant kol kas gana skirtingiems transporto rinkų reguliavimo modeliams pačiose ES šalyse (pvz. tarifai gana smarkiai skiriasi ES šalyse, kadangi ES nuostatose paprastai nustatomi tik minimalūs dydžiai) bei tarp jų ir šalių kandidačių gali, viena vertus, sukurti spaudimą kai kuriose ES šalyse dereguliuoti transporto priemonių veiklą, o, kita vertus, sukurti spaudimą išlaikyti tarifinius ir netarifinius barjerus šalių kandidačių vežėjų įėjimui į ES rinką net ir po šių šalių priėmimo į ES. Pastaroji priemonė neigiamai įtakotų Lietuvos vežėjų konkurencingumą.
Kita svarbi augančių kelių transporto srautų pasekmė – didėjantis susirūpinimas aplinkos tarša ir grūstimis ES keliuose bei siūlomos jų ribojimo priemonės. Šios priemonės yra trejopo pobūdžio: (1) minimalių teršimo normų didinimas, (2) kelių transporto srautų ribojimas, (3) susisiekimo poreikio mažinimas.
Dažniausiai taikoma pirmoji priemonė – didinami reikalavimai transporto priemonėms bei kurui. Kelių transporto srautai ribojami tiesiogiai – nustatant kvotas leidimų bei licencijų pagalba, didindami apmokestinimą – visų pirma degalų akcizus, mokesčius už kelius ir kt. Tiesioginės srautų ribojimo priemonės – licencijavimas bei kvotų nustatymas – atlieka ir kitą, konkurencijos ribojimo funkciją. Todėl nacionalinės valstybės, įtakojamos savo vežėjų interesų, yra linkę šias priemones išlaikyti. Akcizai bei kelių mokesčiai taip pat sutampa su atskirų valstybių interesu, nes papildo biudžetą. Be to, tokia politika paprastai yra palaikoma visuomenės, nes nors ir aukštų standartų, kelių transportas yra aplinkos kokybę mažinantis veiksnys. Taigi, nesuvaržytomis transporto sąlygomis suinteresuoti tik patys vežėjai bei betarpiškai jų paslaugomis besinaudojantys ūkio subjektai (ir tai netiesiogiai).
Pastaruoju metu ryškėja tendencija ieškoti naujų, radikalesnių kelių transporto ribojimo būdų. Vienas jų – alternatyvių susisiekimo rūšių skatinimas, krovinių atveju čia svarbiausias yra geležinkelis. Kadangi pervežimai geležinkeliais, nepriklausomai nuo deklaruojamo jų prioritetiškumo, nuolat mažėja, mažėja ir geležinkelio bendrovių investicinės galimybės. Yra nemažai manančių, kad reikėtų valstybių investicines lėšas nukreipti iš kelių transporto į geležinkelį ir taip padidinti geležinkelių konkurencingumą. Toks posūkis Europos transporto politikoje yra gana tikėtinas.
Tačiau tuo atveju, jei transporto politika toliau siektų sumažinti kelių transporto srautus, Lietuvai būtų naudingiau būti ES nare, kadangi tokiu atveju joje registruotų vežėjų atžvilgiu negalėtų būti taikomi aukštesni reikalavimai, įkainiai ar kitokios diskriminacinės priemonės, arba jos būtų tik laikinos. Reikia pastebėti ir tai, kad daug aplinkosauginių reikalavimų kyla ne iš pačios ES, bet iš valstybių įsipareigojimų tarptautinėms organizacijoms, todėl tiesiogiai su naryste ES jie nesietini.
Įvertinant minėtus su naryste ES tiesiogiai ir netiesiogiai susijusius Lietuvos krovininį transportą įtakojančius veiksnius, galima daryti išvadą, jog Lietuvos vežėjų verslo sąlygos ateityje labai priklausys nuo ES bendrosios transporto politikos plėtros. Tačiau tai nereiškia, jog Lietuvos vyriausybė neturi laisvės ir galimybių perimti ES principus ir normas tokiu būdu, kuris sumažintų vežėjų prisitaikymo kaštus ir sukurtų sąlygas jų veiklai Vieningoje rinkoje neprarandant savo konkurencinių pranašumų. Svarbu prisiminti, jog ES sutarties 78 str. numato, jog„tvirtinant pagal šią sutartį nustatytų transporto tarifų ir vežimo sąlygų reguliavimo priemones, turi būti atsižvelgiama į ekonominę vežėjų padėtį“. Šiuo principu turėtų vadovautis ir Lietuvos derybininkai, derėdamiesi dėl ES principų įgyvendinimo Lietuvoje priemonių ir tempų.
