Lietuvos laisvosios rinkos institutas, pateikdamas 1997 metų biudžeto analizę ir pasiūlymus, dar 1996 metų pabaigoje iškėlė būtinybę reformuoti Lietuvos Respublikos biudžeto sistemą.
1997 metų biudžetas buvo patvirtintas remiantis senais principais, argumentuojant, kad suformuoti naują 1997 metų biudžetą nebėra laiko, reforma bus pradėta kitais metais, taigi 1998 metų biudžetas bus formuojamas naujoviškai. Deja, reforma buvo atidėliojama, o 1998 metų biudžetas sudarytas pagal senus principus.
LLRI išanalizavęs 1998 metų LR biudžeto projektą, pastabas bei pakartotinus siūlymus dėl biudžeto reformos pateikė Finansų ministerijai, Vyriausybei, Seimo Biudžeto ir finansų komitetui.
Instituto pozicija ir siūlymai buvo atspindėti žiniasklaidoje:
„Lietuvos rytas“, 1997 10 16, Seimas biudžeto projekto dar nematė“;
„Atgimimas“, 1997 11 14, E. Leontjeva „Biudžetas – pažadų ir įsipareigojimų kraitis“;
„Lietuvos rytas“, 1997 11 17, „Biudžete liks visos senosios skylės“ su E. Leontjevos komentaru;
LNK laidoje „Bylos“;
TV3 laidoje „Byla“.
1997 metų gruodžio mėnesį Vyriausybė suformavo darbo grupę Lietuvos Respublikos biudžeto sistemos reformai ir naujam Biudžetinės sandaros įstatymui parengti. Šioje darbo grupėje dalyvauja Lietuvos laisvosios rinkos instituto teisės ekspertas Remigijus Šimašius.
Tvirtinant 1997 metų biudžetą, buvo pripažįstama, kad būtina keisti biudžeto formavimo tvarką bei principus. Kadangi suformuoti 1997 metų biudžetą vadovaujantis nauja tvarka neleido rinkimai ir valdžios pasikeitimas, esminė reforma buvo atidėta iki 1998 metų biudžeto formavimo. Tačiau, lyginant su praėjusių metų biudžetais, 1998 metų biudžetas išlieka kokybiškai nepakitęs.
Biudžetas neatitinka pasirinktos valstybės turto bei funkcijų privatizavimo krypties, nesudaro prielaidų pribrendusiai mokesčių reformai. Tokia padėtis valstybės pajamų bei išlaidų politikoje yra nepriimtina, ją būtina keisti iš esmės. Pasiūlymus dėl biudžeto reformos esame pateikę analitinėje medžiagoje “Biudžeto formavimo problemos bei konceptualūs jų sprendimo būdai” dar 1996 metų pabaigoje. Dabar nurodome pagrindines 1998 metų biudžeto ydas, pateikiame pasiūlymus dėl biudžeto reformos.
Dėl biudžeto deficito
1998 metų valstybės biudžeto projekte planuojamas 695 mln. litų deficitas. Tačiau kai norima įvertinti ne absoliutų, bet santykinį biudžeto deficitą, pasirenkama netinkama jo metodika – absoliutus deficitas lyginamas su BVP. Tarptautinės institucijos taip apskaičiuotą santykinį deficitą naudoja, vertindamos potencialias šalies galimybes finansuoti deficitą savo jėgomis: padidinant mokesčius arba skolinantis vidaus rinkoje. Taip apskaičiuoto santykinio deficito naudojimas užliūliuoja ir suklaidina visuomenę ir valdžią. Norint įvertinti biudžeto deficitą, parodantį, kokiu procentu valstybės išlaidos viršija jos pajamas reikia biudžeto deficitą absoliučia suma lyginti su biudžeto pajamomis. Taip apskaičiuotas 1998 metų valstybės biudžeto deficitas yra 10.09 procentai. Tai reiškia, kad dešimtadaliui numatytų biudžeto išlaidų trūksta mokesčiais surenkamų pajamų. Mokestinėmis pajamomis nepagrįstas išlaidavimas yra esminė biudžeto yda, užprogramuojanti nuolatinį Vyriausybės skolinimąsi ir išlaidų skolai aptarnauti didėjimą.
Biudžeto formavimo principas – išlaidos pagal pajamas (subalansuotas biudžetas) – turi būti įtvirtintas įstatymu. Tai padaryti galima dviem būdais: pirmasis – konstitucinė pataisa, draudžianti deficitinį biudžetą, antrasis – analogiška Lietuvos Respublikos biudžetinės sandaros įstatymo pataisa. Pirmoji alternatyva būtų žymiai efektyvesnė, kadangi įtvirtintų šį principą pagrindiniame šalies įstatyme – Lietuvos Respublikos Konstitucijoje.
Dėl valstybės funkcijų finansavimo tvarkos
Dauguma valstybės biudžeto lėšomis finansuojamų funkcijų, išskyrus valstybės valdymą, krašto apsaugą, viešąją tvarką ir visuomenės apsaugą bei globą ir rūpybą, nėra išimtinės valstybės funkcijos (pvz., transportas ir ryšiai, butų ir komunalinis ūkis, žemės ūkis). 1998 metų biudžetas sudarytas, prieš tai neapibrėžus, kokių tikslų siekdama ir kokiu mastu Vyriausybė finansuoja šių funkcijų vykdymą.Funkcijų finansavimas iš biudžeto turi būti:
– pagrįstas konkrečiais visuomenės naudos tikslais;
– minimaliai iškreipiantis ekonominius santykius finansuojamose srityse.
Biudžeto lėšomis finansuojama ne tik veikla, už kurios produktus vartotojai nemoka, bet ir tokia, kurios produktai vartotojų apmokami dalinai, o taip pat ir tipinė komercinė veikla. Kol tam tikros paslaugos (funkcijos) nėra privatizuotos, taigi, vartotojams teikiamos nemokamai, jos gali būti finansuojamos biudžeto lėšomis. Tačiau biudžetas neturėtų finansuoti veiklos, už kurios produktus (paslaugas) vartotojai sumoka, pvz. transportas ir ryšiai, kuras ir energija. Jeigu šioms sritims skiriamos biudžeto lėšos, jos turėtų būti vadinamos dotacijomis. Kol Vyriausybė dotuoja konkrečias sritis, dotacijos visais įmanomais atvejais turėtų būti skiriamos vartotojams, o ne tiekėjams. Dotacijų perkėlimas vartotojams būtų pirmasis žingsnis komercializuojant, o vėliau privatizuojant šiuo metu dotuojamas veiklos sritis.
Dėl šių priežasčių biudžeto išlaidas būtina skirti į dvi dalis: finansavimas iš biudžeto ir biudžeto dotacijos. Finansavimas iš biudžeto, arba tiesioginis finansavimas, būtų teikiamas išimtinėms valstybės funkcijoms vykdyti; dotacijos, arba netiesioginis finansavimas, – veiklai ir paslaugoms, kurios ateityje turėtų būti privatizuotos ir finansuojamos privačiai.
Taip atskyrus išlaidas, neturėtų likti vietos komercinių struktūrų ar grupinių interesų finansavimui mokesčių mokėtojų pinigais. Deja, 1998 metų biudžete tokių išlaidų netrūksta.
Dėl mokesčių naštos (perskirstymo) mažinimo
1998 metų biudžeto projektas patvirtina, kad mokesčių našta nemažės. Realios prielaidos mokesčių naštai mažinti sukuriamos tik tuomet, kai valstybė riboja savo funkcijas ir joms finansuoti skiriamas išlaidas. 1998 metų biudžeto projekte asignavimai absoliučia suma sumažėja kuro ir energijos tiekimo paslaugoms, žemės ūkiui, transportui ir ryšiams. Tai yra sveikintinas reiškinys ir jei ši tendencija išsilaikys bei bus pagrįsta specialiomis programomis, bus sukurtos prielaidos mokesčių naštai mažinti. Visi numatomi “mažėjimai” turi būti deklaruoti ir įtvirtinti teisės aktais, neleidžiantys grįžti atgal ir suteikiantys orientyrus ekonomikos subjektams.
Mokesčių našta nemažės, kol “pagrindinėms nepriskirtos valstybės funkcijos” išliks valstybės prioritetu (joms skiriama didžiausia išlaidų dalis – net 23.3 procentai), kol bus finansuojama atsitiktinė veikla ir subjektai, neatliekantys jokių valstybės funkcijų.
Dėl viršbiudžetinių fondų ir valstybės skolos
Tikslinis funkcijų finansavimas yra skatintinas, tačiau toks finansavimas neturi būti iškeltas už biudžeto ribų. Finansavimas iš viršbiudžetinių fondų mažina valstybės išteklių naudojimo skaidrumą, paslepia tikrąsias valstybės išlaidas, todėl turi būti pereinama prie vieningo biudžeto.
Kol valstybė skolinasi savo vardu, biudžete privalo būti atsispindėtos visos valstybės skolos, numatomas jų panaudojimas bei grąžinimas.
1998 metų biudžeto įstatyme numatyta, kad Vyriausybė gali leisti vertybinius popierius bei imti paskolas šiems tikslams: kapitalo investicijoms finansuoti, valstybės skolai, valstybės biudžeto deficitui ir valstybės skolai už energetinius išteklius dengti, bankų kreditorių reikalavimams tenkinti, bankų akciniams kapitalams didinti. Tai iš esmės nauja nuostata, nes iki šiol valstybės skolos galėjo būti naudojamos tik skolai ir deficitui dengti. Investicijos, bankų kreditorių reikalavimų tenkinimas, bankų akcinių kapitalų didinimas nėra būtinos valstybės išlaidos, skiriamos bendriesiems poreikiams tenkinti. Juo labiau nepateisinama šiems tikslams naudoti skolintas lėšas. Finansavimo išplėtimas skolintomis lėšomis yra netikslingas, prieštarauja Vyriausybės nuostatoms mažinti skolinimosi apimtis. Siekiant valstybės finansavimo skaidrumo ir teisingumo, ateityje valstybės skolinimosi turi būti visiškai atsisakoma.
Dėl įstatyminio biudžeto įstatymo pagrindimo knygos statuso
Biudžeto įstatymo pagrindimo knygai būtina suteikti įstatyminį statusą, kad jame numatytas lėšų panaudojimas būtų privalomas. Tokia tvarka padėtų įtvirtinti tikslinį biudžeto lėšų panaudojimą bei sugriežtinti kontrolę.
Dėl investicinės veiklos
Valstybės investicinė veikla turėtų būti grindžiama ne prioritetinių ar kokių kitų šakų bei regionų poreikiais, bet valstybės funkcijų atlikimu. Tokiu principu suformuotas valstybės investicijų portfelis būtų aiškus, kompaktiškas ir tikslingas. Visos kitos investicijos turėtų būti vykdomos pajamas uždirbusių įmonių lėšomis, juolab kad pagal naujuosius apmokestinimo principus įmonėms leidžiama atskaityti iš apmokestinamųjų pajamų visas investicijoms skirtas nuosavas lėšas.
Dėl biudžeto nevykdymo (arba perteklinių pajamų)
Planinis biudžetas dažnai yra nevykdomas ne dėl kontrabandos ar kitokio mokesčių vengimo, kaip linkstama manyti, bet todėl, kad pajamos buvo planuotos, remiantis prognozėmis, kurių paklaidos neišvengiamos. Faktinis biudžeto vykdymas nuo planinio skiriasi dėl prognozių netikslumo ir dėl aplinkybių, kurios, sudarant biudžeto projektą, nebuvo įvertintos, pavyzdžiui, kurios nors didelės įmonės veiklos sustabdymas dėl remonto arba importo sumažėjimas dėl padidinamų muitų ar kitokių ribojimų. Blogai nustačius biudžeto “nevykdymo” priežastis, imamasi neadekvačių veiksmų, kurie savo ruožtu tik dar labiau destabilizuoja įmonių veiklą.
Kadangi išvengti prognozės rizikos neįmanoma, įstatymas turi nustatyti, kaip elgiamasi tais atvejais, kai biudžetas negauna visų planuotų lėšų arba surenka jų daugiau. Kol nėra nustatyta tokia tvarka, egzistuoja galimybė vėluojančius medikų ar mokytojų atlyginimus pateisinti nesumokėtais (nesurinktais) mokesčiais – nors tuo pačiu metu užtenka lėšų privačių struktūrų nuostoliams kompensuoti.
Būtina įstatymu numatyti, kad asignavimai
a) mažinami (didinami) proporcingai visiems jų gavėjams arba
b) skirstomi pagal įstatymo nustatytą eiliškumą.
Taip būtų išvengta korupcijos, diskretiškų sprendimų bei visuomenės supriešinimo.
Nekorektiška planuoti pajamas iš baudų ir konfiskacijų. Kaip ir kiekvienas planas, šis skatina jį vykdyti, o tai dažniausiai gali baigtis “žiauriomis” akcijomis ar kitomis priemonėmis. Pajamos iš baudų ir konfiskacijų turėtų būti papildomos biudžeto pajamos, skirstomos proporcingai arba pagal įstatymo nustatytą eiliškumą.
Dėl biudžeto išlaidų planavimo tvarkos
Lietuvos Respublikos Vyriausybės patvirtinta biudžeto planavimo tvarka nesudaro prielaidų efektyviai naudoti mokesčių mokėtojų lėšas. Vadovaujantis patvirtinta tvarka, visoms institucijoms pranešama maksimali asignavimų suma. Akivaizdu, kad asignavimų valdytojai pateiks maksimalų, bet nebūtinai pagrįstą išlaidų poreikį.
Pereinant prie kokybiškai naujo biudžeto, ministerijoms, departamentams bei kitoms valdžios ir valdymo institucijoms turėtų būti skiriamos lėšos tik jų pačių tiesioginei veiklai finansuoti (darbuotojų darbo užmokestis, pastatų eksploatacijos išlaidos bei kt. – pagal sąmatą), atsižvelgiant į tai, kiek lėšų ši struktūra gauna ne iš biudžeto (pvz., Statistikos departamentas). Ministerijos netektų finansinių svertų ir lėšų skirstymo galimybių “jų reguliavimo sferoje esančioms įmonėms, įstaigoms, organizacijoms”, kurių finansavimo tikslingumą turėtų spręsti ne ministerija, o Seimas, tvirtindamas Biudžeto įstatymą.
Dėl biudžeto lėšų gavimo subjektai su savo veiklos projektu ir sąmata turėtų kreiptis į biudžetą formuojantį organą (Finansų ministerija arba speciali komisija), kurio sprendimu sąmata būtų įtraukiama į biudžeto projektą, o Seimo sprendimu subjektas gautų finansavimą arba dotaciją iš biudžeto. Biudžeto išlaidų straipsniai, be abejo, susmulkėtų, detalesnė sąmata ir tikslai būtų pateikti biudžeto pagrindimo knygoje ir būtų privalomi. Esminis tiesioginio finansavimo privalumas – viešumas ir lengva kontrolė. Biudžeto lėšų panaudojimo kontrolę privalėtų vykdyti Valstybės kontrolė, kurios dabartinė veikla tikrinant biudžeto lėšų naudojimą yra nepakankama. Įvedus tvarką, kai po įvairiomis programomis ar ministerijomis nesislėps dotacijos komercinei veiklai, bus sudarytos prielaidos mažinti biudžeto išlaidas.
Netiesioginis finansavimas turėtų būti taikomas tik paslaugoms (darbams) atlikti (pvz., kelių tiesimas, sienos demarkacija ar pan.), kuriems būtų skelbiamas konkursas. Paskirtoji valdžios (valdymo) institucija būtų atsakinga už šių lėšų administravimą.
Dabartinis funkcijos finansavimo principas, numatytas Biudžetinės sandaros įstatyme, ydingas tuo, kad pati funkcijos sąvoka gali būti ypač plačiai traktuojama (pvz., narystės tarptautinėse organizacijose mokesčiai – ar tai užsienio politika, ar valstybės valdymas; zoologijos sodas – aplinkos apsauga, kultūra ar švietimas ir pan.). Po funkcija gali slypėti veikla, visai nesusijusi su funkcijos vykdymu. Būtina atsisakyti ydingos praktikos, kai po funkcijų finansavimu paslepiamos abejotinų išlaidų finansavimas. Funkcija turi būti apibrėžta labai tiksliai ir detaliai. Ji turi būti tik orientyru finansavimui, jo kriterijumi. Kiekvienos veiklos tikslingumą nustatytai funkcijai vykdyti turi spręsti biudžetą formuojanti institucija.
Dėl biudžeto išlaidų atspindėjimo tvarkos
1998 metų valstybės biudžetas pasižymi akivaizdžiu bei netoleruotinu nesistematiškumu ir neskaidrumu. Formuojant biudžetą, laikomasi lėšų skyrimo pagal funkcijas ir pagal administratorius principų, tačiau ryšys tarp jų atsispindi tik aiškinamajame rašte, kuris yra ir neprivalomas vykdyti, ir neviešas. Vienintelis dvigubo išlaidų atspindėjimo pagal funkcijas ir pagal gavėjus tikslas galėtų būti viešai parodyti, kokios funkcijos atlikimui asignavimų gavėjui skiriami mokesčių mokėtojų pinigai. Įstatyme atskirai atspindint išlaidas pagal funkcijas ir pagal administratorius, šis tikslas nepasiekiamas.
Visiškai nesuprantami grupavimo kriterijai, o taip jo prasmė. Labiausiai tikėtina, kad kriterijai apskritai neegzistuoja, o prasmingumo nesiekiama. Tik taip galima paaiškinti, kodėl įmonės “Lietuva”, “Greminta” priskiriamos ne “Įmonėms ir organizacijoms” , o “Švietimo, kultūros ir kitoms įstaigoms ir organizacijoms”.
Nesuprantama, kodėl 1998 metų biudžeto projekte planuojamos lėšos darbo užmokesčiui, pensijoms, stipendijoms ir pašalpoms indeksuoti, jei į numatomą šių išmokų padidinimą jau yra atsižvelgta, planuojant darbo užmokesčio išlaidas. Juolab, kad šios lėšos nebus panaudotos darbo užmokesčiui (tai – kitos paprastosios išlaidos).
Taikomas išlaidų atspindėjimo būdas yra nepriimtinas, kadangi neužtikrina būtino viešumo: jame neatsispindi dotacijos, subsidijos bei kitos išlaidos, neskirtos bendrosioms reikmėms tenkinti.
Kitos pastabos
Nuo 1998 metų fizinių asmenų pajamų mokestis įskaitomas į savivaldybių biudžetus. Tačiau 4 priedėlyje numatyta, kad savivaldybėms priskiriamas ne visas pajamų mokestis, o tik jo dalis – 84 procentai. Valstybės biudžeto pajamose fizinių asmenų pajamų mokestis lygus 0 litų, nacionaliniame biudžete pajamos iš fizinių asmenų mokesčio lygios savivaldybių biudžetų pajamoms iš šio mokesčio. Tai – akivaizdi biudžeto nesistematiškumo pasekmė, tik neaišku, ar klaida įvyko turinyje ar formoje.
Išvada
Biudžeto nesistematiškumu naudojamasi, siekiant paslėpti tikrąją biudžeto išlaidų struktūrą, o biudžeto nesistematiškumas sąlygoja tai, kad biudžeto lėšos skirstomos netikslingai ir nepagrįstai. Galiojanti nacionalinio biudžeto formavimo tvarka bei Lietuvos Respublikos biudžetinės sandaros įstatymas atspindi nacionalinio biudžeto bei valstybės funkcijų politikos nebuvimą, neužtikrina valstybės išlaidų tikslingumo, sistematiškumo, skaidrumo ir efektyvumo. Dabartiniu metu būtina atsižvelgti į įvykusius, vykstančius ir turėsiančius įvykti privatizavimo procesus, todėl reikia iš esmės keisti požiūrį į valstybės ir savivaldybių biudžetų pajamas bei išlaidas ir peržiūrėti valstybės bei savivaldybių funkcijas ir jų finansavimo principus.
