2019 m. rugsėjo 16 d. LR Seime vykusioje konferencijoje diskutavome tema: „Ar galime privačiam sektoriui patikėti teikti viešąsias paslaugas?“. Konferencijoje vykusios diskusijos lietė problemas ir iššūkius, su kuriais susiduria savivaldybės, valdydamos savo įmones. Tačiau Ekonominio bendradarbiavimo ir plėtros organizacija (EBPO), Valstybės kontrolė, kitos valstybės institucijos formuluoja daugiau spręstinų uždavinių savivaldybių ir valstybės valdomų įmonių atžvilgiu. Teikiame pasiūlymus, kurie padėtų spręsti konferencijos metu keltas ir kitas susijusias problemas.
Siekiant užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę, bei tinkamą savivaldybių valdomų įmonių (SVĮ) ir valstybės valdomų įmonių (VVĮ) gerosios valdysenos taisyklių įgyvendinimą, tikslinga inicijuoti šiuos pokyčius:
1. Inicijuoti LR vietos savivaldos įstatymo pakeitimą, kuriuo savivaldybėms būtų įtvirtinta pareiga periodiškai vertinti, ar SVĮ ūkinė veikla atitinka LR vietos savivaldos įstatymo 9¹ straipsnio 1 dalyje nustatytas sąlygas, atsisakyti šių sąlygų neatitinkančių ūkinių veiklų, taip pat priimti sprendimus dėl atitinkamų SVĮ veiklos tęstinumo nutraukimo.
2. Įstatymuose įtvirtinti sąlygas, tik kurioms esant VVĮ galėtų vykdyti ūkinę veiklą. Tuo būtų įgyvendinta EBPO rekomendacija. Inicijuoti VVĮ veiklų, nesusijusių su valstybės funkcijomis, nutraukimą, atitinkamai privatizuojant arba likviduojant VVĮ.
3. Suvienodinti SVĮ ir VVĮ taikytinus skaidrumo ir kitus gerosios valdysenos reikalavimus, padaryti juos privalomais ne tik VVĮ, bet ir SVĮ. Taip pat užtikrinti šių reikalavimų laikymosi priežiūrą.
4. Užtikrinti konkurencijos neutralumo principo laikymąsi, o tai reiškia, kad rinkoje su kitais ūkio subjektais konkuruojančioms VVĮ ir SVĮ neturi būti suteikiamos išskirtinės veikimo sąlygos.
5. Stiprinti savivaldybių viešųjų pirkimų organizavimo kompetencijas, priimti sprendimus, kurie skatintų konkurenciją rinkose, mažintų įėjimo į rinką barjerus. Tai ne tik leistų užtikrinti maksimalią naudą vartotojams, bet ir skatintų verslo plėtrą savivaldybėse bei mažintų nedarbą. Tuo atveju, jei SVĮ paslaugų būtų atsisakyta, tai taip pat minimizuotų galimo privačių paslaugų teikėjų piktnaudžiavimo rizikas.
Tai padėtų išspręsti toliau išvardintas problemas:
1. Rinkose, kuriose su kitais ūkio subjektais konkuruoja VVĮ ir SVĮ, neužtikrinama sąžiningos konkurencijos laisvė
Kai VVĮ arba SVĮ konkuruoja rinkoje ir naudojasi tik joms teikiamomis privilegijomis, kyla grėsmė sąžiningai konkurencijai. Šioms įmonėms skiriamos valstybės ar savivaldybės biudžetų dotacijos, subsidijos, didinamas įstatinis kapitalas, taikomos įvairios lengvatos, suteikiamas leidimas naudotis turtu neatlygintinai bei teisė sudaryti vidaus sandorius ir visos kitos finansinės ir nefinansinės privilegijos, į kurias kiti toje pačioje rinkoje veikiantys ūkio subjektai pretenduoti negali. Taip gimsta nelygios veikimo rinkoje sąlygos, o kartu ir grėsmė sąžiningai konkurencijai. Būtinybę visiems rinkos žaidėjams užtikrinti lygias ir nediskriminacines konkuravimo sąlygas akcentuoja EBPO.
Netiesioginis kryžminis subsidijavimas – dar viena ignoruojama sąžiningos konkurencijos laisvės galimo pažeidimo prielaida. Netiesioginis kryžminis subsidijavimas vyksta, kai rinkoje konkuruojanti VVĮ tuo pačiu metu vykdo ir valstybės remiamą veiklą (pvz., finansuojamą iš biudžeto). Kai įmonė šių skirtingus pajamų šaltinius turinčių veiklų vykdymui naudoja tuos pačius žmogiškuosius resursus (tas pačias patalpas ar įrengimus), kiekvienai iš veiklų tenka mažesnė sąnaudų dalis, nei tektų tuo atveju, jei veiklas vykdytų atskiros įmonės. Dalį sąnaudų priskiriant remiamai veiklai (pvz., apmokamai iš biudžeto), veiklos, dėl kurios konkuruojama rinkoje, savikaina mažėja. Pavyzdžiui, AB „Kelių priežiūra“ kelių tiesimo (remonto) rinkoje turi konkurencinį pranašumą, nes šios veiklos sąnaudas mažina tai, kad tie patys ištekliai naudojami kelių priežiūros veiklai, finansuojamai iš Lietuvos biudžeto. Kryžminis subsidijavimas iškreipia ir mažina konkurenciją, sudaro prielaidas biudžeto lėšas naudoti ne pagal paskirtį.
Piktnaudžiaujama teise sudaryti vidaus sandorius . Vidaus sandoriai suteikia valstybės ar savivaldybės įmonėms konkurencinį pranašumą prieš privačias įmones. Nors vidaus sandoriai gali būti sudaromi tik išimtiniu atveju, kai perkant viešojo pirkimo būdu neįmanoma užtikrinti paslaugos teikimo nepertraukiamumo, geros kokybės ir prieinamumo , vengiama pasitikrinti, ar atvejis yra išimtinis. Vidaus sandoriu sutariama ne dėl vienos SVĮ vykdomos veiklos, o dėl kelių veiklų. Taip gali būti užkertamas kelias konkurse dalyvauti pavienes paslaugas teikiančioms įmonėms. Kai kurie sandoriai sudaromi itin ilgam laikotarpiui (pvz., 15, 20 metams). Tokie sandoriai siunčia rinkai signalą, kad jais sutartos teikti paslaugos nebus perkamos rinkoje ilgą laiką. Dėl to privačia iniciatyva grįstų iniciatyvų šioje rinkoje neatsiranda, rinka tiesiog uždaroma, apsiribojama tik joje veikiančiomis SVĮ.
Vartotojai netenka galimybės pasinaudoti konkurencijos teikiamais privalumais – gauti geriausias paslaugas, kainos ir kokybės požiūriu. Kai kurių vidaus sandorių atveju neįvardijama konkreti paslauga. Pavyzdžiui, nurodomas toks sandorio objektas: „Privalomųjų paslaugų ir darbų pirkimas“ arba „Komunalinės paslaugos“. Paliekama spraga to paties vidaus sandorio pagrindu keisti teikiamą paslaugą ar papildyti naujomis, t. y. tokiomis, kurios galėtų būti perkamos rinkoje viešojo pirkimo būdu.
2. VVĮ ir SVĮ užsiima su atitinkamai valstybės ir savivaldybės funkcijomis nesusijusia veikla.
Lietuvoje nėra apibrėžta, kada VVĮ gali vykdyti ūkines veiklas, savivaldybės neturi pareigos periodiškai vertinti, ar jų valdomos įmonės veiklas vykdo pagrįstai. Šių įmonių veikimo ribas nustatyti ir nuolat vertinti, ar veiklos vykdomos pagrįstai, ragina ir EBPO.
SVĮ vykdomų veiklų spektras yra platus, apimantis apie 60 skirtingų veiklų . Dauguma jų yra įprastos ūkinės – komercinės veiklos ir nesusijusios su savivaldybių funkcijomis, pvz.: knygynai, vaistinės, kirpyklos ir pan. Populiariausia SVĮ vykdoma veikla – autotransporto ir technikos nuoma. Tokios pašalinės paslaugos gimsta norint gauti daugiau pajamų ar gerinti įmonės finansinius rodiklius. Tačiau tai rodo, kad savivaldybėms geresnių įmonės finansinių rezultatų siekis tampa svarbesniu prioritetu nei pareiga saugoti sąžiningą konkurenciją.
Prieš trejus metus, siekiant apriboti nepagrįstą SVĮ vykdomų veiklų plėtrą, LR Vietos savivaldos įstatymas papildytas 91 straipsniu, kuriuo įtvirtintos 3 būtinos sąlygos, tik kurioms esant SVĮ gali imtis naujos ūkinės veiklos, t. y. kai „1) nauja ūkinė veikla yra būtina siekiant patenkinti savivaldybės bendruomenės bendruosius interesus ir 2) atsižvelgdami į savo komercinius interesus, kiti ūkio subjektai tokios veiklos nevykdytų arba vykdytų ne visa apimtimi, kuri yra būtina savivaldybės bendruomenės bendriesiems interesams patenkinti, ir tik 3) jeigu tokiu sprendimu nebus teikiama privilegijų arba diskriminuojami atskiri ūkio subjektai ar jų grupės“. Pažymėtina, kad šis reguliavimas taikytinas tik naujoms ūkinėms veikloms, kurių ketintų imtis SVĮ. Tačiau jis nereguliuoja jau vykdomų veiklų, nors konkurencijos sąžiningumo požiūriu naujos veiklos niekuo nesiskiria nuo jau vykdomų.
Ignoruojamos kompetentingų valstybės institucijų išvados ir rekomendacijos. Valstybės kontrolė dar 2017 m. atlikusi auditą nustatė, kad bent 10 proc. SVĮ vykdė veiklas, nesusijusias su savivaldybių funkcijomis, ir pateikė rekomendaciją periodiškai vertinti SVĮ reikalingumą pagal nustatytus kriterijus ir atsisakyti nepagrįstai vykdomų veiklų. Ekonomikos ir inovacijų (tuo metu – ūkio) ministerija parengė šią rekomendaciją įgyvendinantį įstatymo projektą , tačiau LR Seimas šios pataisos nepriėmė. Iki šiol nėra vertinama, ar SVĮ vykdomos veiklos yra pagrįstos.
VVĮ skaičius mažėja ne dėl to, kad valstybė atsisako su valstybės funkcijomis nesuderinamų bei nepagrįstų veiklų, o dėl VVĮ pertvarkos metu vykdomo tam tikrų įmonių apjungimo ir juridinių formų keitimo. Įmones valstybės nuosavybėje bandoma išsaugoti, siūlant jas įrašyti į Strateginę reikšmę nacionaliniam saugumui turinčių įmonių sąrašą.
Nepagrįstos valstybinių verslų plėtros iniciatyvos. Valdžios atstovai dažnai išreiškia nepasitikėjimą rinkos mechanizmais ir problemų sprendimą mato tik valstybės valdomoms įmonėms įsiliejant į rinką. Valstybiniai verslai ateina ne į tas rinkas, kuriose trūksta paslaugų, o į konkurencingas rinkas. Pavyzdžiui, siūloma monopolizuoti 20 metų veikusią konkurencingą pensijų išnešiojimo paslaugų rinką, vieninteliu šios rinkos veikėju paskiriant AB „Lietuvos paštą“. Ir visa tai dėl 2019 m. pradžioje netinkamai įvykdyto viešojo pirkimo, kai „Sodra“ per vėlai paskelbė laimėtojus ir vienas iš jų nespėjo užtikrinti, kad paslaugų teikimas startuotų kokybiškai.
3. SVĮ taikomi mažesni gerosios valdysenos reikalavimai, palyginti su VVĮ, neužtikrinamas reikalavimų laikymasis.
Politikų įtaka valstybės bei savivaldybės valdomoms įmonėms išlieka didelė, stokojama skaidrumo. Transparency International tyrimas nustatė, kad 4 iš 10 VVĮ ir SVĮ vadovai yra susiję su partijomis. Kai kurių įmonių vadovai keičiasi po kiekvienų rinkimų, kartais – net po kelis kartus.
Lietuvoje VVĮ atžvilgiu taikomi skaidrumo ir kiti gerosios valdysenos reikalavimai yra gerokai didesni, palyginti su taikomais SVĮ atžvilgiu. Nuosavybės gairių taikymas VVĮ atžvilgiu yra privalomas, tačiau SVĮ atžvilgiu – tik rekomendacinio pobūdžio ir tik tiek, kiek tai yra susiję su įmonės strategija, jos įgyvendinimu bei stebėtojų tarybos ir valdybos narių atlygiu. Savivaldybėms, turinčioms SVĮ, taip pat tik rekomenduojama siekti laikytis Skaidrumo gairių nuostatų, kai VVĮ Skaidrumo gairių laikymasis yra privalomas, vadovaujantis principu „laikykis arba paaiškink“. LLRI tyrimas parodė, kad tik 7 savivaldybės iš 60 skelbė visą privalomą skelbti informaciją (žr. LR vietos savivaldos įstatymo 4 str. 15 d.).
LR Vyriausybės nutarimu savivaldybės administracijos direktorius įpareigotas ne rečiau kaip kas 4 metus pateikti SVĮ lūkesčių raštą, kuriame turi būti nurodyti savivaldybės įmonei keliami lūkesčiai, tikslai ir jų pasiekimo matavimo rodikliai. Tačiau savivaldybės neturi pareigos skelbti SVĮ lūkesčių raštų ir jų neskelbia. Įstatymas taip pat nenumato pareigos skelbti SVĮ strategijas, todėl visuomenė neturi galimybės susipažinti su šia svarbia informacija.
[1] Prieiga internetu: oe.cd/comp-neutrality
[2] LLRI analizė „Kryžminis subsidijavimas valstybės valdomose įmonėse: įtaka konkurencijai“.Prieiga internetu: https://www.llri.lt/wp-content/uploads/2018/06/PB_Kryz–minis-subsidijavimas_20180619_final-2.pdf
[3] LLRI analizė „Vidaus sandoriai – grėsmė konkurencijai“.Prieiga internetu: https://www.llri.lt/wp-content/uploads/2019/03/PB_Vidaus-sandoriai-savivaldyb–se_20190327.pdf
[4] Nors 2017 m. LR viešųjų pirkimų įstatymo pakeitimai uždraudė sudaryti vidaus sandorius VVĮ, iki šiol šios įmonės vykdo iki pakeitimų įsigaliojimo sudarytus vidaus sandorius.
[5] LR viešųjų pirkimų įstatymo 10 str. 2 d.
[6] EBPO, „Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises“, 2015, p. 17: „The state should define the rationales for owning individual SOEs and subject these to recurrent review. Any public policy objectives that individual SOEs, or groups of SOEs, are required to achieve should be clearly mandated by the relevant authorities and disclosed“Prieiga internetu: http://www.oecd.org/corporate/guidelines-corporate-governance-SOEs.htm
[7] LLRI analizė „Ką veikia savivaldybių valdomos įmonės?“ Prieiga internetu: https://www.llri.lt/wp-content/uploads/2018/01/PB-savivaldybi—–mon–s_20180118.pdf
[8] Valstybės kontrolės audito „Ar savivaldybių kontroliuojamų įmonių valdysena užtikrina efektyvią ir skaidrią įmonių veiklą?“ ataskaita. Prieiga internetu: https://www.vkontrole.lt/failas.aspx?id=3703
[9] LR vietos savivaldos įstatymo Nr. I-533 3, 4, 6, 7, 14, 16, 19, 20, 24, 27, 28, 29, 30 ir 51 straipsnių pakeitimo įstatymo projekto 6 str., 3d. Prieiga internetu: https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAK/465dafd01ac311e88a05839ea3846d8e
[10] Nacionaliniam saugumui užtikrinti svarbių objektų apsaugos įstatymo Nr. XIII-992 2 priedo pakeitimo įstatymo projektas (XIIIP-3277(2)).
[11] Prieiga internetu. https://www.transparency.lt/20180207/
[12] Valstybės turtinių ir neturtinių teisių įgyvendinimo valstybės valdomose įmonėse tvarkos aprašasPrieiga internetu: https://www.e-tar.lt/portal/lt/legalAct/TAR.6AF226769DB2/asr
[13] Valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 23 straipsnio 5 dalies 1 punktas.Prieiga internetu: https://www.e-tar.lt/portal/lt/legalAct/TAR.D5496D69DF98/OuJaJKzMlI
[14] Valstybės valdomų įmonių veiklos skaidrumo užtikrinimo gairių aprašasPrieiga internetu: https://www.e-tar.lt/portal/lt/legalAct/TAR.F4AB9539E95E/asr
[15] LLRI tyrimas: Savivaldybių valdomų įmonių skaidrumas.Prieiga internetu: https://www.llri.lt/wp-content/uploads/2019/05/PB_SV–_skaidrumas_20190507.pdf
