Gilindamasis į Lietuvai svarbius Europos Sąjungos institucijų rengiamus teisės aktus ir toliau dirbdamas verslo dereguliavimo srityje, Lietuvos laisvosios rinkos institutas (LLRI) išnagrinėjo Europos Komisijos pateiktą direktyvos projektą, kuria siekiama panaikinti kliūtis laisvam paslaugų judėjimui tarp ES šalių. Institutas taip pat išanalizavo šios direktyvos poveikio įvertinimą bei Lietuvos ir kitų šalių pozicijas dėl direktyvos projekto ir suformulavo instituto poziciją šiuo klausimu.
Direktyvos projekte yra numatytos pagrindinės priemonės paslaugų judėjimo laisvei užtikrinti. LLRI nuomone, šios direktyvos įgyvendinimas, ta apimtimi kaip numatyta projekte, būtų visokeriopai naudingas visos ES ir konkrečiai Lietuvos ekonomikos plėtrai ir žmonių gerovei. Laisvas paslaugų judėjimas sudarytų naujų galimybių kurtis ir veikti naujoms įmonėms, o vartotojams – rinktis įvairesnes paslaugas iš didesnio skaičiaus konkuruojančių teikėjų.
Šiuo metu paslaugų judėjimas ES teritorijoje yra nepalyginamai menkesnis nei prekių judėjimas, o paslaugos visų ES šalių ekonomikose sudaro didžiausią sukuriamos pridėtinės vertės dalį.
LLRI parengtoje pozicijoje apžvelgiamos pagrindinės priemonės, kurios siūlomos paslaugų judėjimo laisvei užtikrinti, pristatomos galimos kliūtys direktyvos įgyvendinimui ir argumentuojami ES šalių būkštavimai dėl direktyvos įgyvendinimo, taip pat pateikiamos konkrečios pastabos dėl direktyvos projekto nuostatų.
LLRI pozicija dėl minėtos direktyvos buvo pateikta Lietuvos ūkio ministerijai, Lietuvos atstovams Europos Parlamente, Lietuvos Respublikos Vyriausybės kanceliarijai bei Seimo Europos reikalų komitetui.
Toliau – LLRI pozicija.
Lietuvos laisvosios rinkos institutas (LLRI), išnagrinėjęs Europos Komisijos pateiktą direktyvos projektą (COM(2004) 2 final/3), jos poveikio įvertinimą, Lietuvos ir kitų šalių pozicijas dėl direktyvos projekto, konstatuoja, kad šios direktyvos įgyvendinimas, ta apimtimi kaip numatyta projekte, būtų visokeriopai naudingas visos Europos Sąjungos (ES) ir konkrečiai Lietuvos ekonomikos plėtrai ir žmonių gerovei.
Direktyva siekiama panaikinti kliūtis laisvam paslaugų judėjimui tarp ES šalių, t.y. kliūtis paslaugų teikėjui steigtis kitoje valstybėje narėje ir teikti paslaugas kitoje valstybėje narėje joje neįsisteigus. Šiuo metu paslaugų judėjimas ES teritorijoje yra nepalyginamai menkesnis nei prekių judėjimas, o paslaugos visų ES šalių ekonomikose sudaro didžiausią sukuriamos pridėtinės vertės dalį. Taigi didžiulis ekonominės plėtros potencialas yra neišnaudojamas dėl valstybių narių reguliacinių apribojimų. Laisvas paslaugų judėjimas sudarytų naujų galimybių kurtis ir veikti naujoms įmonėms, o vartotojams – rinktis įvairesnes paslaugas iš didesnio skaičiaus konkuruojančių teikėjų.
Direktyvos projekte numatomos pagrindinės priemonės paslaugų judėjimo laisvei užtikrinti
– Visose ES šalyse supaprastinti paslaugų reguliavimą.
– Kiekvienoje ES šalyje įkurti kontaktinę instituciją, kurioje ne vėliau nei 2008 m. gruodį būtų galima gauti visą informaciją apie steigimuisi reikalingus dokumentus, institucijas bei procedūras ir šias procedūras atlikti (įskaitant deklaracijas, paraiškas leidimui gauti ar būti užregistruotiems reikiamuose registruose) bei ginčų sprendimo tarp paslaugos teikėjo ir vartotojo būdus. Ši informacija ir pagalba paslaugų teikėjams steigiantis ir veikiant turi būti prieinama elektroninėmis priemonėmis.
– Šalys narės neturi teisės paslaugų teikėjams riboti jų veikimo šalių skaičiaus, steigimosi formos (atstovybė, skyrius, filialas), reikalauti įrodyti paslaugų poreikį, įvertinti veiklos pasekmes ar atitikimą institucijos suplanuotiems tikslams; reikalauti, kad darbuotojai, vadovai ar savininkai būtų nurodytos tautybės ar gyventų nurodytoje šalyje; reikalauti pateikti finansines garantijas ar apsidrausti šalies, kurioje teikiamos paslaugos, draudimo bendrovėje; reikalauti, kad paslaugų teikėjas būtų įtrauktas į tos šalies registrus ar tam tikrą laiką joje vykdytų veiklą.
– Šalys narės turi įspėti Komisiją, jei planuoja diegti naujus, toliau nurodyto pobūdžio apribojimus: teritorinius apribojimus, ypač besiremiančius paslaugų teikėjų skaičiumi, tenkančiu gyventojų skaičiui ar mažiausiais atstumais tarp jų; teisinės formos apribojimus (būtinai juridinis asmuo, būtinai nepelno įmonė ar pan.); nustatyto dydžio kapitalo, akcininkų ar vadovų tam tikros profesijos reikalavimus, nustatyto darbuotojų skaičiaus, nustatytų mažiausių ar didžiausių paslaugų tarifų, reikalavimus tarpininkams suteikti prieigą prie paslaugų, teikiamų kitų teikėjų, reikalavimus teikti kitas paslaugas kartu su savomis. Komisija per 3 mėnesius nuo pranešimo turi teisę priimti sprendimą, neleidžiantį šaliai įvesti tokių apribojimų.
– Šalys narės gali taikyti paslaugų teikėjams leidimų ir licencijų režimą tik tuo atveju, jei jie: nėra diskriminaciniai, poreikis leidimui/licencijai kyla iš viešojo intereso, šis interesas negali būti apgintas mažiau ribojančiomis priemonėmis. Leidimų/licencijų reikalavimai turi atitikti nurodytus kriterijus: nediskriminacijos, tikslingumo, proporcingumo, vienareikšmiškumo, objektyvumo ir viešumo. Vienoje ES šalyje išduotas leidimas/licencija turi būti pripažįstamas kitose šalyse.
– Neįsiregistravusiems paslaugų teikėjams turi būti taikoma kilmės šalies taisyklė, t.y. bet kurioje ES šalyje veikiančiam paslaugų teikėjui taikomi jo steigimosi šalyje galiojantys teisės aktai (ypač dėl paslaugų turinio ir kokybės, reklamos, sutarčių ir atsakomybės). Šalys narės neturi teisės reikalauti iš kitose šalyse užsiregistravusių paslaugų teikėjų, kad jie registruotųsi, įspėtų apie savo veiklą ar gautų leidimą iš vietos institucijų, turėtų toje šalyje adresą ar atstovą, neturi teisės kelti reikalavimų jų įrangos naudojimui. Paslaugų teikėjo veiklos visoje ES priežiūra yra kilmės šalies atsakomybė. Direktyvoje nurodytos sritys, kurioms kilmės šalies taisyklė netaikoma (pašto, elektros, dujų, vandentiekio, įstatymo numatyto audito, kitoje šalyje nuomojamų transporto priemonių registracijos, gydymo ligoninėse kompensacijų patvirtinimo ir kt. paslaugoms).
– Šalys narės neturi teisės riboti vartotojo teisių naudotis kitų ES šalių subjektų teikiamomis paslaugomis, ypač reikalaujant gauti leidimą ar informuoti atitinkamą instituciją, apribojant mokesčių lengvatas ar kitą paramą, taikant diskriminacinius mokesčius įrangai, kuri reikalinga tai paslaugai gauti.
– Šalys narės neturi kvestionuoti ne ligoninėse teikiamų sveikatos paslaugų kompensavimo jas gaunant kitoje ES šalyje, jei tokios paslaugos savo šalyje būtų kompensuojamos. Pacientams, gaunantiems sveikatos paslaugas kitoje šalyje, gali būti taikomos tokios pačios sąlygos ar reikalavimai kaip savo šalyje. Gydymo ligoninėje atveju atskiras sprendimas dėl kompensacijos yra reikalingas, tačiau jis turėtų butų suteikiamas, kai toks gydymas savo šalyje yra kompensuojamas, tačiau jo negalima suteikti gydymui reikamu laiku. Šalys narės turi užtikrinti, kad kitoje ES šalyje suteiktų sveikatos paslaugų kompensavimo lygis nebūtų mažesnis nei savo šalyje.
– Šalys narės turi teisę tikrinti joje dirbančių kitų šalių darbuotojus dėl atitikimo įdarbinimo ir saugos reikalavimams (pagal direktyvą 96/71/EC), tačiau neturi teisės reikalauti iš jų šalies, kurioje dirbama, registracijos ar leidimų, turėti savo atstovą toje šalyje, laikyti toje šalyje įdarbinimo dokumentus. Kitoje šalyje dirbantys darbuotojai turi turėti ir pateikti institucijoms šią informaciją: asmens tapatybės liudijimą, pareigas ir darbų aprašymą, kliento koordinates, komandiruotės vietą ir laiką, įdarbinimo ir darbo sąlygų aprašymą.
– Direktyvos projekte numatytas sąrašas informacijos, kurią paslaugos teikėjas privalo pateikti vartotojui savo iniciatyva, ir tos, kurią privalo suteikti vartotojo paprašytas. Šalys narės gali reikalauti ir papildomos informacijos iš jos teritorijoje veikiančių paslaugų teikėjų.
– Šalys narės turi užtikrinti, kad paslaugų teikėjai, kurių veikla gali sukelti pavojų gavėjų sveikatai, saugumui ar ypatingą finansinę riziką, turi turėti atitinkamo dydžio draudimą. Šis draudimas galioja visose ES šalyse. Europos Komisija gali nustatyti tokių paslaugų sąrašą bei bendrą kriterijų tokių rizikų apibrėžimui.
– Šalys narės turi užtikrinti, kad paslaugų teikėjų laisvė verstis kitomis veiklomis nėra apribota, išskyrus šiuos atvejus: (1) reguliuojamoms profesijoms, kai to reikia profesinei etikai užtikrinti, (2) sertifikavimo, techninės priežiūros, akreditavimo, testavimo paslaugoms, siekiant užtikrinti jų nepriklausomumą. Šalys narės turi užtikrinti, kad paslaugų teikėjai, vartotojams pageidaujant suteiktų informaciją apie paslaugų teikėjo įvairią veiklą bei galimų interesų konfliktų prevenciją ir ji atsispindėtų vartotojams teikiamuose dokumentuose.
– Šalys narės, kitų šalių institucijoms prašant, turi pateikti informaciją apie jose registruotus paslaugų teikėjus dėl kriminalinių nuosprendžių, gautų baudų, sprendimų dėl nemokumo ar bankroto, jei jie įvyko dėl sukčiavimo.
Direktyvos įgyvendinimo kliūtys
Pagrindinė kliūtis įgyvendinti projekte nurodytas direktyvos nuostatas kyla ne dėl nesutarimų, kaip įgyvendinti paslaugų judėjimo laisvę, bet kiek (kokiu lygiu) ją įgyvendinti. Dažniausiai viešai pateikiami argumentai prieš šių nuostatų įgyvendinimą yra keturi:
1. Teigiama, kad įgyvendinus projekte numatytas priemones (ypač kilmės šalies principą ir nuostatas dėl laikinai kitoje šalyje dirbančių darbuotojų), nebus užtikrinta reikiama institucinė priežiūra ir todėl, dėl dereguliavimo, nukentės paslaugų kokybė. Be to, paslaugų teikėjai pradės migruoti į mažesnių reguliavimų šalis.
2. Teigiama, kad projekte nurodytos nuostatos, ypač dėl sveikatos ir kitų socialinių paslaugų laisvo judėjimo, viršija ES institucijų kompetenciją ir mažina šalių narių bei jų regioninės politikos galias.
3. Teigiama, kad paslaugų judėjimo laisvė sveikatos apsaugos srityje gali sukelti grėsmę šalių narių sveikatos biudžetams ir priversti koreguoti šiuo metu paslaugų teikėjams taikomus reikalavimus ar apribojimus.
4. Teigiama, kad šalių narių institucijos nebendradarbiaus taip glaudžiai, kaip reikalinga sėkmingam projekto nuostatų įgyvendinimui.
1. Pirmasis argumentas remiasi prielaida, kad paslaugų kokybę lemia ne vartotojų pasirinkimas tarp konkuruojančių paslaugų teikėjų, bet administraciniai reikalavimai ir institucijų kontrolė. Direktyvoje numatyta priemonė kaip tik ir leistų nusistovėti tokiam kokybės ir kainos santykiui, koks yra reikalingas ES šalių vartotojams. Esant dabartiniam paslaugų teisiniam ir administraciniam reglamentavimui galimos situacijos, kai vartotojai yra priversti pirkti brangias paslaugas, nors tokia kokybė ar toks kontrolės lygmuo jiems nėra reikalingas. Jeigu esama kokybė vartotojams yra reikalinga, paslaugų teikėjai, norėdami išsilaikyti konkurencinėje kovoje, kokybės lygio mažinti negalės, net jei privalomi standartai bus mažesni.
Paslaugų teikėjų migracija į mažesnio reguliavimo šalis būtų logiškas ir naudingas reiškinys, nes, pirma, leistų vartotojams gauti daugiau ir įvairesnių paslaugų. Antra, padėtų šalims narėms įvertinti savo reguliacinę aplinką ir ją pagerinti.
2. Šis argumentas naudojamas nepagrįstai plečiamai aiškinant valstybių narių kompetencijas visuomenės sveikatos srityje. Visų pirma šia direktyva siekiama užtikrinti išimtinėje Bendrijos kompetencijoje esantį laisvą paslaugų judėjimą. Siekdama užtikrinti valstybių narių teises reguliuojant sveikatos paslaugų teikimą, Direktyva nesiekia harmonizuoti sveikatos paslaugų reikalavimų. Įtvirtinama kilmės šalies taisyklė leis skirtingų valstybių narių sveikatos paslaugų reguliavimo režimams sugyventi tarpusavyje, taip pat direktyva nesikiša į institucinę sveikatos paslaugų priežiūros sistemą.
Argumentas dėl subsidiarumo principo pažeidimo remiasi nuostata, kad valstybė, o ne Bendrijos, turėtų nuspręsti dėl konkrečių paslaugų kokybės ir organizavimo. Tačiau Direktyvos nuostatos sudarys galimybes ne tik valstybėms narėms, o ir vartotojams rinktis ir spręsti dėl sveikatos ir socialinių paslaugų, taip sustiprinant subsidiarumo principo įgyvendinimą ir leidžiant priimti sprendimą dėl konkretaus pasirinkimo dar žemesniame lygyje, dar arčiau vartotojo.
3. Tai, kad direktyvos nuostatos privers šalis nares koreguoti savo sveikatos apsaugos politiką, ypač dėl paslaugų teikėjams taikomų apribojimų (pvz., laisvės steigtis), yra sveikintinas reiškinys. Praktiškai visos ES šalys pripažįsta, kad jų sveikatos apsaugos sistemos veikia nepakankamai efektyviai, pacientai negauna savalaikių ir kokybiškų paslaugų, pacientų galimybės rinktis teikėją yra apribotos. Šių tikslų neįmanoma įgyvendinti nesukūrus prielaidų didesnei sveikatos paslaugų teikėjų konkurencijai, o naujųjų ES šalių atveju ir papildomoms investicijoms į šią sritį. Todėl direktyvos projekte numatytos priemonės padėtų pagyvinti konkurenciją tarp teikėjų, padidinti pacientų galimybę rinktis ir taip pagerinti paslaugų kokybę bei visos sistemos efektyvumą.
Grėsmė nacionaliniams sveikatos apsaugos biudžetams neturėtų iškilti, jei finansai skirstomi ne institucijoms, o pacientų gydymo kompensacijoms. Tuo atveju, kai pacientai išvyksta gydytis į kitą šalį, jiems skiriama kompensacija turėtų būti tokia pati (direktyvoje nurodyta, kad ne mažesnė) kaip ir gydantis savo šalyje. Tuo atveju, kai vienos šalies paslaugų teikėjai pradėtų teikti sveikatos paslaugas kitoje šalyje, tai tik padidintų sveikatos paslaugų pasiūlą (įvairovę, konkurenciją), o ligonių, kuriems priklauso kompensacijos, liktų kiek buvę. Sveikatos biudžeto išlaidos, įgyvendinus sveikatos paslaugų judėjimo laisvę, padidėtų tik tuomet, jei (1) naujieji teikėjai pasiūlytų naujų paslaugų, kurios yra kompensuojamos, tačiau vietos teikėjų neteikiamos, (2) naujieji teikėjai pasiūlytų naujų šiuo metu nekompensuojamų paslaugų (ar kokybiškesnių kompensuojamų paslaugų), kurioms paklausa būtų didelė ir jos būtų įtrauktos į kompensuojamųjų paslaugų sąrašą (arba būtų padidinti jų kompensavimo įkainiai). Abiem atvejais tai būtų naudinga pacientui ir neišeitų iš esamos sveikatos sistemos rėmų.
Be to, reikia turėti omenyje, kad norėdami teikti kompensuojamas paslaugas bet kokie paslaugų teikėjai turi sudaryti sutartį su kompensuojančia institucija (Lietuvos atveju – Ligonių kasomis). Taigi bet kuriuo atveju išlaidų planavimo ir ribojimo svertai liktų nacionalinės sveikatos paslaugų viešąjį finansavimą tvarkančios institucijos rankose. Būtent nuo lėšų paskirstymo skaidrumo ir nediskriminacinio paslaugų teikėjų traktavimo (pagal nuosavybės formą, steigimosi šalį, dydį ir pan.) priklausytų laisvo sveikatos paslaugų judėjimo įgyvendinimo sėkmė.
4. Manant, kad šalių narių institucijos nebendradarbiaus ar nepasitikės viena kita, apskritai mažai prasminga tampa bet kokia ES lygio politika. Tokiu atveju turėtų būti imamasi institucinių reformų. Kita vertus, direktyvos projekte numatytos priemonės yra nukreiptos didinti kliento ir mažinti institucijų įtaką. Tai gali sukelti visų šalių viešojo administravimo institucijų – kaip interesų grupės – neigiamą požiūrį ir pasipriešinimą. Tačiau viešojo administravimo institucijų lankstumas ir palankus požiūris į vartotoją yra būtinas ES piliečiams bet kokiu atveju, nepriklausomai nuo šios direktyvos įgyvendinimo.
Pastabos dėl direktyvos nuostatų
1. Norint, kad būtų pasiekti direktyvai formuluojami tikslai, būtina užtikrinti, kad paslaugų, kurioms ši direktyva taikoma, sąrašas nebūtų susiaurintas atsisakant paslaugų judėjimo laisvės, pvz., labiau reguliuojamoms paslaugoms (tokioms kaip socialinėms, sveikatos ar pan.), ir kad išimtys būtų taikomos minimaliai.
2. Norint, kad administracinių barjerų įgyvendinus direktyvą sumažėtų pastebimai, tarp direktyvoje nurodytų privalomų reikalavimų paslaugų teikėjams negalima palikti neapibrėžtų arba įvairiai traktuotinų reikalavimų, tokių kaip:
– 11 str. nurodo, kad paslaugų teikėjams išduodami leidimai turėtų būti neterminuoti, išskyrus nurodytus atvejus. Atvejis (a) „leidimas atnaujinamas automatiškai“. Šią sąlygą būtų tikslinga patikslinti nuostata, ką automatiškas atnaujinimas reiškia ir kad už jį nereikia mokėti. Atvejis (b) „galimų išduoti leidimų skaičius yra ribotas“. Tikslinga būtų nurodyti, kada galimų išduoti leidimų skaičius gali būti (ap)ribotas.
– 12 str. 1 dalyje aptariama autorizuotų paslaugų teikėjų atrinkimo tvarka, kai galimų išduoti leidimų skaičius yra ribotas. Manome, kad tikslinga būtų atskirti technologinę ir ekonominę ribotų išteklių problemos pusę. Siekiant efektyvumo, galima būtų išduoti daugiau leidimų paslaugų teikėjams, nei yra techninių galimybių, ir leisti teikėjams patiems konkuruojant ir tariantis pasidalinti šį ribotą išteklių (analogiškai pasiūlymams elektroninių ryšių srityje dėl antrinės prekybos radijo spektru) [1].
– 15 str. 3 dalis nurodo sąlygas, kai šalys narės gali taikyti tam tikrus, straipsnyje nurodytus, reikalavimus paslaugų teikėjams. Viena iš sąlygų yra formuluojama kaip reikalavimo būtinumas: „reikalavimai turi būti objektyviai pagrįsti priežastimis, kylančiomis dėl viešojo intereso“. Kadangi viešojo intereso sąvoka gali būti ir dažnai yra interpretuojama plečiamai, tikslinga būtų ją tiksliau apibrėžti.
– 19 str. teigiama, kad „išimtys direktyvoje nurodytiems reikalavimams turėtų būti taikomos tik esant išskirtinėms aplinkybėms“. Tikslinga būtų labiau apibrėžti, kas turima omenyje kaip išskirtinės aplinkybės.
– 27 str. nurodo, kad paslaugų teikėjai, kurių veikla „kelia tam tikrą riziką vartotojų saugumui, sveikatai ar finansams“ turi draustis profesiniu draudimu. Ši formuluotė nėra pakankamai aiški, todėl labai tikėtinas plečiamas jos traktavimas, o tai didintų verslo riziką.
– 32 str. nurodo, kad „paslaugų teikėjai privalo įrodyti, jog jie atitinka direktyvoje nurodytus reikalavimus informacijos pateikimui ir kad ta informacija yra teisinga“. Šis reikalavimas yra visiškai nekonkretus ir paslaugų teikėjui sunku būtų iš anksto įvertinti tokios procedūros apimtis ir sąnaudas.
[1] Žr. Europos Komisijos ataskaita „Study on conditions and options in introducing secondary trading of radio spectrum in the European Community“, 2004.
