Iš LLRI leidinio „Knyga 2000-2004 metų Seimo nariams ir rinkėjams“
Kai pirkimas ir pardavimas kontroliuojami įstatymu, labiausiai perkama ir parduodama prekė yra įstatymo leidėjai.[1]
P.J. O’Rourke
Spauda nuolat atskleidžia korupcijos atvejus, žmonės apklausose išreiškia įsitikinimą, kad valdžios institucijos yra korumpuotos, o Transparency International reitingai rodo, kad Lietuva pagal korupcijos lygį yra gerokai blogesnėje padėtyje nei jos kaimynės. Deja, “švarių rankų” komisijos ir deklaracijos, bausm4s prasižengusiesiems ir pagautiems bei atlyginimų tiems, kurie gali prasižengti, didinimas, parodomieji teismo procesai ir kitos antikorupcinės akcijos laukiamų rezultatų nedavė.
LLRI atliktų elito apklausų rezultatai taip pat rodo, kad piniginių baudų ir atlyginimų didinimo veiksmingumas kovojant su korupcija vertinamas skeptiškai. Šios priemonės atsidūrė trečioje ir ketvirtoje vietoje (atitinkamai) po biurokratinio aparato ir valdžios kišimosi į ekonomiką mažinimo.
Korupcija yra suprantama kaip oficialios tvarkos pažeidinėjimo sistema, susijusi su neteisėtu administracinių galių panaudojimu. Privačiuose santykiuose apie korupciją kalbėti neverta todėl, kad čia nėra valdžios galių, o skaidrumą užtikrina privačios nuosavybės ir pelno siekimo derinys. Privačiuose žmonių tarpusavio santykiuose neteisėtų piktnaudžiavimų, žinoma, irgi yra. Kartais tai netgi galima pavadinti sistema. Tačiau tai yra privatus reikalas: nuo tokio piktnaudžiavimo nukenčia tik atskiri asmenys, jų pastangomis tokie pažeidimai gali būti ir įveikti. Kovoti su piktnaudžiavimu privačiuose santykiuose valdžia gali padėti tik užtikrindama efektyvią, nekorumpuotą teismų ir teisėsaugos sistemą.
Kodėl žmonės susitaiko su korupcija? Juk niekas neverčia duoti ar imti kyšį, piktnaudžiauti valdžia. Imančio kyšį pozicija labai elementari – jei yra galimybė gauti daugiau pajamų, šia galimybe ir pasinaudojama. Moraliniai stabdžiai tokiu atveju padėti gali, tačiau praktika rodo, jog dažniausiai nepadeda. Duodantys kyšį taip pat jį duoda nors ir ne savo noru (nes kyšio tiesiogiai ar netiesiogiai paprastai reikalaujama), tačiau ir ne prieš savo valią. Vertinant iš žmogaus naudos maksimizavimo pozicijų, tiek biurokratinė mašina ir valstybiniai reguliavimai, tiek ne teisės būdu primesti apribojimai vienodai varžo žmogaus galimybes siekti savo tikslų. Šiuos neigiamus veiksnius, trukdžius kelyje į tikslą, bet kuris žmogus siekia panaikinti, sumažinti, apeiti ar kitaip įveikti. Be to, įveikti šiuos trukdžius siekiama pačiu paprasčiausiu, mažiausiai laiko ir lėšų reikalaujančiu būdu.
Kai žmogui ateina laikas palyginti valstybinio reguliavimo ir korupcijos naštą, korupcinė sistema, deja, jam dažnai pasirodo palankesnė, nepaisant netgi griežtos valstybės institucijų kovos su teisės pažeidimais. Todėl esant bent kokiai galimybei rinktis, asmuo niekada nesirinktų nelegalios korupcinės sistemos, jei netraktuotų jos kaip priemonės išvengti dar labiau slegiančių oficialių apribojimų. Prireikus, žmonės visuomet dažniau duos kyšius (jei tik nemanys, kad bus pagauti), o ne rašys peticijas ar atsisakys savo ketinimų. Kuo didesnė yra sukuriama biurokratinė ir nepagrįstų apribojimų bei suvaržymų sistema, tuo labiau ji stumia į korupciją ir kyšininkavimą. Todėl, kai biurokratinė sistema yra labai išsiplėtusi, kaltinti dėl korupcijos reikėtų ne kyšių davėjus ar kyšių ėmėjus, o tuos, kurie prisidėjo kuriant biurokratiją ir suvaržymus.
Iš esmės kitoks moralinis požiūris į korupciją ir ypač į kyšius duodančius turėtų būti tuomet, kai žmogus korupcijos pagalba “išsiperka” ne teisę veikti, o bando gauti privilegijas. Tuomet tai jau nėra pasirinkimas tarp dviejų blogybių, o bandymas gyventi kitų sąskaita. Be to, būtina nepamiršti, kad korupcija visgi yra prievarta, kuomet vieni ją naudoja, kad gautų naudos iš kitų. Todėl prašantys kyšio ir inicijuojantys korupciją neabejotinai yra kliuvinys kitiems žmonėms siekti savo tikslų teisėtais būdais. Korupcija iš esmės yra neigiamas reiškinys, tačiau dažnai tai yra vieni niekai palyginus su biurokratiniais suvaržymais. Taigi korupcija dažnai tampa vienintele išeitimi iš nepagrįstų apribojimų pančių.
Korupcija nagrinėjama įvairiais aspektais, tačiau didžiausias dėmesys turi būti kreipiamas į tai, kaip sumažinti galimybes korupcijos sistemai atsirasti ir gyvuoti. Kiekvieno asmens motyvacija, kodėl jis pasitraukia iš legalių santykių ir įsitraukia į korupcinius, yra individuali. Ją tektų nagrinėti kaip ir kiekvieno kito nusikaltimo atvejį. Tačiau galima objektyviai nagrinėti korupciją skatinančias sąlygas, kuriose polinkis įsitraukti į nelegalius ir korupcinius santykius sustiprėja, bei pateikti rekomendacijas, dėl sąlygų korupcijai plėtotis panaikinimo. Kiekvieno kyšininko valdžia nepagaus, tačiau sumažinti sąlygas kyšininkavimui ar naudojimuisi oficialiomis galiomis ji privalo.
Politinis favoritizmas ir korupcija gali plačiausiai išsikeroti tose srityse, kuriose paplitę šie veiksniai:
· asmenų teisės ir pareigos priklauso ne nuo jų pačių valios ar laisvanoriško susitarimo su kitais, o nuo kitų asmenų sprendimų (įstatymo, kito teisės akto, leidimo, pritarimo ir t.t.). Ypač daug prielaidų korupcijai, kai reikia kito asmens individualaus sprendimo, ir neįmanomas visiškas tokio sprendimo priėmimo automatizavimas, arba automatinių taisyklių įgyvendinamas sunkiai kontroliuojamas;
· sprendimų pasekmės tenka ne sprendimą priimančiam subjektui, o kitiems (tiek neigiamos pasekmės – atsakomybė, tiek teigiamos pasekmės – nauda);
· taisyklės, kuriomis remiantis atliekami veiksmai, yra netikslios, neskaidrios, sunkiai prognozuojamos;
· nėra kontrolės mechanizmo, paremto privačios nuosavybės santykiais;
· nėra vieningos ir apibrėžtos valstybės institucijų naudojamos informacijos (apie įmones bei asmenis) valdymo sistemos, kuri leistų išvengti didelės dalies tiesioginių rinkos subjektų kontaktų su pareigūnais.
Šie veiksniai leidžia išskirti tas sritis, kuriose yra didelės paskatos korupcijai, minėtų veiksnių panaikinimas ar sumažinimas leistų išvengti korupcijos ar ją žymiai sumažintų.
Viešųjų pirkimų sistema apima tiek turto, tiek paslaugų pirkimą, kai perka valstybė ar savivaldybė. Nagrinėjant korupcijos problemas, į šią sąvoką reikėtų įtraukti ir bet kokių valstybės kontroliuojamų įmonių ar organizacijų pirkimus. Skirtingai nuo privačių pirkimų, viešieji pirkimai yra gana griežtai reglamentuoti. Kartais šio reglamentavimo įgyvendinimas brangiai kainuoja, tačiau panaikinti piktnaudžiavimo ir švaistūniškumo viešųjų pirkimų metu vis tiek nepavyksta. Iš esmės sumažinti korupciją šioje srityje galima tik apribojus viešuosius pirkimus, o tai galima pasiekti privatizuojant valstybės turtą, atsisakant valdžios funkcijų.
Viešųjų pirkimų skaidrumą pirmiausia nulemia tikslūs laimėtojo atrankos kriterijai. Tačiau verta atkreipti dėmesį į tai, kad jau patys kriterijai gali būti nepagrįstai palankūs vienam ar kitam pardavėjui, todėl formuluojamas kriterijus tampa pirma pakopa korupcijai. Nors viešųjų pirkimų skaidrumas yra veiksminga antikorupcinė priemonė, būtina žinoti, kad ji visuomet bus tik dalinė.
Valstybės paramos teikimas vykdomas įvairiomis formomis: lengvatomis, subsidijomis, lengvatinėmis paskolomis, garantijomis, centrinio banko teikiamomis likvidumo paskolomis ir kt. Jei valdžia teikia paramą, prieš tai ji turi pasirinkti, kam ją teikti, todėl bet kokiam savo materialinės naudos siekiančiam subjektui apsimoka paramą “nusipirkti” duodant kyšį, paremiant rinkiminę kampaniją ar suteikiant kitas malones paramos skirstytojams. Jei įstatymai leidžia valdžiai spręsti, ką materialiai paremti, nereikia stebėtis, kad ta teise ir naudojamasi. Nereikia stebėtis ir tuo, kad greičiau paremiami susiję žmonės, verslai ar priimtinos idėjos, nereikia stebėtis ir tuo, kad toks palankumas tampa preke.
Su įstatymo draudžiamais piktnaudžiavimais teikiant valstybės paramą galima kovoti post factum. Tačiau tokia kova yra bergždžia – laimėti jos neįmanoma. Juk įstatymas negali apriboti visų skirstytojo polinkių, asmeninių simpatijų ir antipatijų, taigi, ir favoritizmo. Korupcijos galimybes šioje srityje sumažintų skaidrumas, t.y. tikslūs paramos teikimo kriterijai, tačiau lygiai taip pat, kaip ir viešųjų pirkimų atveju, ši priemonė tėra dalinė. Norint sumažinti korupciją, būtina mažinti pačią valstybės paramą kaip privilegijų dalijimą. (Plačiau apie tai – skyriuje “Verslo reguliavimas ir parama verslui”.)
Kitos valstybės išlaidos. Korupcinė sistema turi galimybių susiformuoti ne tik teikiant paramą ar vykdant viešuosius pirkimus. Panašios sąlygos yra ir paskiriant bet kokį kitą valdžios finansavimą, taip pat jį administruojant ir “įsisavinant lėšas”. Nuolat kylantys skandalai dėl netinkamo valdiško turto naudojimo, pernelyg prabangių remontų, niekam nereikalingų ar neefektyvių išlaidų tai patvirtina. Efektyvios priemonės išvengti korupcijos šiose srityse taip pat yra tos, kurios sumažina pačias valstybės išlaidas, o griežtas administravimas, skaidrumo užtikrinimas, nors ir būtinas, situaciją gali tik nežymiai pagerinti. (Plačiau apie tai – skyriuje “Valstybės finansai”.)
Mokestinių įsipareigojimų valdžiai užtikrinimas. Muitų, mokesčių administravimas yra kita sritis, kur sudarytos puikios sąlygos tarpti korupcijai. Mokesčių taisyklės netikslios, jų interpretavimas iš esmės priklauso nuo tų, kurie mokesčius renka. Tikrinant mokesčių mokėtojus reikia daugybės individualių sprendimų, o svarbiausia, pro valdžios institucijas nuolat teka milžiniškas svetimų pinigų srautas, kuriam šios institucijos gali daryti įtaką. Instituto siūloma mokesčių reforma padėtų išspręsti nemažą dalį šių problemų. Sąlygos korupcijai šioje srityje bent iš dalies vis tiek liks. Pastarojo meto žiniasklaidos pranešimai rodo, kad net efektyviausiai administruojamas pridėtinės vertės mokestis sukuria galimybių neteisėtai pasipelnyti, jei nusikaltėliai susitaria su mokesčių inspektoriais. Tam, kad būtų kuo mažiau korupcijos mokesčių srityje, svarbu visų akcijų griežtumą nukreipti į mokesčių administratorių veiklą, o ne prieš mokesčių mokėtojus, įgyvendinti skaidrumo, lygiateisiškumo, automatiškumo principus mokesčių srityje. (Plačiau apie LLRI siūlomą mokesčių reformą – skyriuje “Mokesčiai ir mokesčių administravimas”.)
Valstybės ar savivaldybės nuosavybės subjektų dalyvavimas versle. Toks dalyvavimas pasireiškia paslaugų teikimu, produkcijos pardavimu, kai tai atlieka valstybės ar savivaldybių įmonės ir biudžetinės įstaigos. Valstybės dalyvavimo versle ir sąlygų korupcijai santykis yra tiesiogiai proporcingas, nes bet kokiame valdiškame versle egzistuoja visos aukščiau minėtos korupcijos prielaidos. Todėl, kai galima tiesiogiai identifikuoti konkrečius naudos gavėjus iš vykdomos veiklos ir yra techniškai įmanoma, kad šie asmenys patys susimokėtų už paslaugas, tokios veiklos sritys ir jose veikiantys subjektai turi būti privatizuojami. Tiesioginis apmokėjimas už paslaugas, privatizavimas, atsisakant finansavimo per biudžetą ir administracinio reguliavimo, labai padėtų išspręsti korupcijos problemas energetikos, transporto, ryšių infrastruktūros, komunalinių paslaugų, medicinos ir netgi švietimo srityse.
Privatizavimas. Kad ir kaip paradoksaliai skambėtų, privatizavimas taip pat yra valdžios verslas. Privatizavimas – ne tik valdiško turto perdavimas į privačias rankas, bet ir pardavimo procesas, kurį vykdo valdžia. Pardavinėjant valdžios turtą, kaip ir bet kokio kito valdžios verslo atveju, yra prielaidos korupcijai. Siekiant sumažinti korupciją privatizavime, būtinos skaidrios taisyklės, griežti kriterijai valdžios veiksmams, o dar svarbiau – “privatizavimo privatizavimas”. (Plačiau apie tai– skyriuje “Privatizavimas”.)
Reguliavimo ir kontrolės sistema. Tai per pastaruosius metus bene labiausiai išsiplėtusi valdžios veiklos sritis, kuri sąlygoja korupcijos plitimą. Ji apima bet kokias žmonėms ar organizacijoms valdžios nustatytas privalomas pareigas, jų vykdymo kontrolę, valdžios atliekamas funkcijas. Reguliavimas pasiekė tokią ribą, kad vargu ar žmogaus gyvenime beliko sritis, apsaugota nuo valdžios kišimosi. Reguliuojama viskas: verslo santykiai, darbas, gamyba, kokybė, kainos, būstas, kalbos bei kultūros paveldas ir net moralė. Verslininkų apklausos duomenimis apie 50 proc. savo laiko verslininkai skiria ne tiesioginiam savo darbui, o biurokratiniams barjerams apeiti.
Bendrais bruožais įvertinant reguliavimus tenka pastebėti, kad dauguma jų yra nepagrįsti ir nenuoseklūs. Ši problema labiausiai slegia verslininkus įėjimo į rinką – registracijos ir licencijavimo – metu. Pavyzdžiui, kavinės ir restoranai turi atitikti higienos ir technologinius reikalavimus dar prieš gaudamos licenciją ir pradėdamos veiklą. Tai ne tik nelogiška, bet dažnai ir neįmanoma. Reguliavimai dažniausiai yra nereikalingi. Pavyzdžiui, leidimai išduodami ne tik įmonių veiklai rinkoje, bet taip pat atskiriems produktams ar profesinės veiklos sritims ir procesams (pvz., procedūros gauti leidimą užsiimti statybine veikla apima beveik trisdešimt leidimų ir kitų pažymų). Dauguma reguliavimo taisyklių neaiškiai apibrėžtos, dažnai keičiasi, pasikartoja, arba įsigalioja atgaline data. Valdžios reguliavimai yra išskaidyti tarp daugiau nei 70 valstybinių institucijų. Visos jos turi teisę nustatyti elgesio taisykles ir kontroliuoti žmonių asmeninius reikalus. Visos šios aplinkybės, didelės valdžios galios, taisyklių dviprasmiškumas ir pareigūnų laisvė įgyvendinant reguliavimus atveria duris korumpuotiems veiksmams ir piktnaudžiavimui valdžia.
Dėl visų aukščiau išvardintų problemų oficialių taisyklių laikymasis (įskaitant ir oficialias, ir neoficialias sąnaudas) yra brangus, sudėtingas procesas, reikalaujantis daug darbo. Vis dažniau žmonės jaučiasi priversti pirkti “gerą valią”, kad pagerintų savo padėtį. Reguliavimo ir administraciniai sunkumai bei su tuo susiję korumpuoti veiksmai smarkiai žeidžia visuomenę ir verslininkus, kuriems dažnai yra per brangu laikytis taisyklių ir turėti reikalų su valdininkais. Pradedantys verslininkai, kurie dar nepažįsta “sistemos” bei stokoja išteklių, pažeidžiami ypač skaudžiai. Tai stabdo privačią iniciatyvą, trukdo žmonėms spręsti savo reikalus, iškreipia moralę, supančioja verslą, griauna pasitikėjimą valstybe.
Išvada – korupcija yra proporcinga reguliavimui, todėl norint sumažinti korupciją, būtina mažinti reguliavimą. (Plačiau apie tai – skyriuje “Verslo reguliavimas ir parama verslui”.)
Informacijos kaupimas ir naudojimas. Dažnai valdžia yra kaltinama, kad neturi išsamios ir teisingos informacijos. Tačiau dar didesnė problema yra ta, kad valdžia turi daug tokios informacijos, kurios reikalingumas negali būti niekaip paaiškinamas. Tokios informacijos teikimas/rinkimas, viena vertus, yra brangus, kita vertus, jos nutekėjimas gali padaryti žalos atskiriems rinkos subjektams. Valdžios institucijose būtina diegti informacines sistemas, kurių pagalba būtų minimizuota valdininkų įtaka informacijai apie asmenį ar įmonę bei sumažinta informacijos (ir dokumentų) rinkimo rutina, sudarytos galimybės informaciją pigiai gauti, tikslingai naudoti ir saugiai laikyti.
Teisės aktų leidyba. Rinkoje bet kas praturtėti gali tik tiek, kiek jis duoda naudos kitiems rinkos dalyviams. Įstatymų leidyba yra ta sritis, kur “teisės” ir įstatymų pagalba galima pasipelnyti ne duodant naudos kitiems, o tiesiog todėl, kad tai leidžia įstatymai. Šioje srityje korupcijos problemos yra labai persipynusios su pataikavimu rinkėjams, ką dažnai galima įvardinti netgi kaip rinkėjų papirkinėjimą. Tokie dalykai vienodai žalingi – nesvarbu ar jie daromi iš meilės, ar iš nežinojimo, ar baiminantis streikų, mitingų ir kelių blokados. Tais atvejais, kai dėl teisės aktų pasikeitimų laimi labai apibrėžtos grupės, kyla pagrįstas įtarimas, kad ši grupė galėjo už šiuos pakeitimus ir susimokėti. Faktų, kai visuomenės grupė pelnosi visų kitų sąskaita, pasiremdama įstatymu, yra gausybė. Pavyzdžiais gali būti tiek vietos gamintojų išsireikalauti muitai analogiškoms užsienietiškoms prekėms, tiek valdiškos paramos išprašymas. Žinoma, negalima teigti, kad visi tokio pobūdžio įstatymai, kiti teisės aktai ar įstatyminės iniciatyvos atsirado dėl papirkinėjimų, tačiau prielaidos, kad taip atsitinka neretai, yra pagrįstos.
Vienintelis būdas apriboti korupciją šioje srityje yra netoleruoti jokio favoritizmo, jokių išskirtinių teisių ar diskriminacijos, jokio įstatymo ar nutarimo, leidžiančio gyventi kitų sąskaita. Tradicinės gi priemonės, kuomet būtų gaudomi pavieniai prasižengę politikai ar kiti valdžios atstovai, dažniau virsta “raganų medžiokle”, nei duoda apčiuopiamos naudos.
Teisėsaugos sistema, įskaitant policijos, prokuratūros, teismų, Specialiųjų tyrimų tarnybos, Valstybės saugumo departamento ir kitų teisėsaugos institucijų veiklą, yra, be kita ko, skirta kovoti su korupcija. Deja, visa ši sistema pati gali nesunkiai pasiduoti korupcijai, nes šioje srityje visiškai išvengti individualių sprendimų ir kitų korupcijai sąlygas sudarančių veiksnių neįmanoma. Todėl neišvengiamai tenka pasikliauti tradicinėmis kovos su korupcija priemonėmis – darbuotojų atranka, griežtomis taisyklėmis ir kontrole. Žinoma, būtina nepamiršti, kad procedūrų aiškumas, tikslumas ir paprastumas ypač sumažintų korupcijos galimybes. Siekiant sumažinti sąlygas korupcijai, į teisėsaugos sistemą taip pat būtina įsileisti rinkos santykius ir privačių organizacijų konkurenciją (arbitražinis ginčų nagrinėjimas, privačios saugos tarnybos, privačiai prižiūrimos bausmės atlikimo vietos ir t.t.).
Pasiūlymai
Korupcijos mastus žymiai sumažintų šios reformos:
1) nereikalingų apribojimų žmonėms bei organizacijoms šalinimas (dereguliavimas),
2) valdžios atstovų savavališkų sprendimų ir veiksmų galimybės mažinimas,
3) supaprastintos ir skaidrios sprendimų priėmimo valdžios institucijose procedūros,
4) turto bei funkcijų privatizavimas,
5) prievartinio valstybinio perskirstymo mažinimas,
6) valdžios naudojamos informacijos perkėlimas į elektronines laikmenas ir integruotas jos valdymas.
Klausimai ir atsakymai
Kodėl žmonės duoda kyšius ar kitaip naudojasi korupcine sistema?
Žmonės įsivelia į korupcinius santykius ne todėl, kad jie taip nori. Tai daroma tik todėl, kad būtų išvengta oficialių sankcijų, reguliavimo ar kitokio neigiamo valstybės poveikio. Tais atvejais, kai nuo valdžios atstovų priklauso leidimų, licencijų bei pažymų gavimas arba negavimas, kyšio davimas dažnai tampa neišvengiama išlikimo rinkoje sąlyga.
Kodėl žmonės ima kyšius?
Žmogus visuomet siekia naudos sau. Todėl visuomet, jei yra galimybė gauti papildomų pajamų, žmogus yra linkęs tuo pasinaudoti, netgi jei tai neteisėta. Tvirtos moralės arba ir taip pakankamai materialiai apsirūpinęs žmogus rečiau pasiduos tokiai pagundai, tačiau kyšių ėmimo pagrindinė priežastis slypi žmogaus galimybėje savarankiškai priimti tokį sprendimą, nuo kurio priklauso kito žmogaus padėtis. Tol, kol bus tokios galimybės, visuomet atsiras tokių, kurie ima kyšius. Beje, tokiu atveju didžiausia blogybė netgi ne kyšio paėmimas yra, o galimybė naudotis savo galiomis: licencijos, leidimo, pažymos neišdavimas, privilegijų suteikimas.
Kaip kovoti su korupcija?
Galima išskirti tradicines kovos su korupcija priemones, kurios iš esmės kovoja su korupcijos apraiškomis ir pasekmėmis (bausmių prasižengusiesiems didinimas, atlyginimų tiems, kurie potencialiai gali prasižengti, didinimas, korupcijos židinių ir struktūrų demaskavimas, “švarių rankų” komisijos, žiniasklaidos aktyvumas), ir tas priemones, kurios skirtos pakirsti korupcijos šaknis. Antrąją, labiau kompleksinių priemonių grupę LLRI laiko efektyvesne ir siūlo taikyti plačiau.
[1] When buying and selling are controlled by legislation, the first things to be bought and sold are legislators.
