Iš LLRI leidinio „Knyga 2000-2004 metų Seimo nariams ir rinkėjams“
Geri įstatymai verčia kurti dar geresnius; iš blogų gi įstatymų gimsta tik blogesni. [1]
Žanas Žakas Russo
Kai aš pajuokauju, niekas nenukenčia. Kai pajuokauja Kongresas, tai vadinama įstatymu. [2]
Per dešimtį nepriklausomybės metų Lietuvoje buvo priimta per du su puse tūkstančio įstatymų. Žmonių nusiskundimai įstatymų gausa, su kuria jie nebepajėgia susipažinti, ir prasta įstatymų kokybe jau tapo įprasti. Teisingumo dėl įstatymų gausos taip pat nepadaugėjo. Lietuvos įstatymų leidybą šiandien charakterizuoja tai, kad žmonės ir ūkio subjektai nėra lygūs prieš įstatymą, o rinkos procesai yra nuolat iškreipiami įstatymo vardu. Tai mažina žmonių veiklos efektyvumą ir gyvenimo kokybę, sudaro prielaidas politiniam procesui tapti interesų grupių lobizmo ir korupcijos laidu. Įstatymai yra dviprasmiški, tad juos įgyvendinant nuolatos prireikia valdininkų interpretacijų. Įstatymų leidybos procedūros ne tik neleidžia šių blogybių išvengti, bet visomis prasmėmis skatina vis prastėjančią įstatymų kokybę. Būtina paminėti, kad didelė dalis įstatymų buvo priimta tam, kad pataisytų jau galiojančius. Tokių pataisų tam pačiam įstatymui pasitaikydavo po du, tris, o kartais ir penkis kartus per metus. Įsitvirtino tradicija šitaip naudotis įstatymų leidybos teise, o kartu su ja daugėja chaoso teisės sistemoje (skamba išties absurdiškai) ir mažėja tvarkos visuomenėje. Netikę įstatymų leidybos principai ir praktika tampa viena svarbiausių kliūčių visuomenės gerovei ir santaikai. Panagrinėkime, kaip šiuos ydingus principus pakeisti: kaip nustatyti takoskyrą tarp savo paskirtį atitinkančių ir neatitinkančių įstatymų; kaip pakeisti jų rengimo ir priėmimo procedūras; kaip pakeisti įstatymų leidybos tikslus ir principus.
Įstatymų leidybos misija
Analizę reikėtų pradėti nuo įstatymų leidybos misijos. Atgavus nepriklausomybę, Lietuvoje nebuvo privatinės nuosavybės teisės tradicijų. Vadinasi, atkurdami privatinę nuosavybę, įstatymų leidėjai privalėjo pasirūpinti ir nors minimalia jos apsauga. Įstatymai turėjo būti priimami tam, kad įtvirtintų bendruosius žmogaus teisių realizavimo principus, garantuotų veiksmingą jų apsaugą. Tačiau kaip tik šiuos kriterijus atitinkančių įstatymų priėmimas ir įgyvendinimas neatleistinai vėlavo, ir tai turėjo skaudžių pasekmių privačios nuosavybės funkcionavimo institutui.
Tuo pat metu nestokota įstatymų, siekiančių pakreipti žmonių veikimą rinkoje ir pačios rinkos galias nenatūralia, susigalvota linkme, smulkmeniškai sureguliuoti kokį nors gyvenimo fragmentą arba įtvirtinti kieno nors privilegijas – “specifines” veiklos ir gyvenimo sąlygas. Tai sąlygojo greitai plintantis toks požiūris į įstatymus, apie kurį dar 1848 m. Frederic Bastiat su didžiuliu susirūpinimu rašė: „Įstatymas buvo panaudotas tam, kad panaikintų savo paties paskirtį: jis buvo pritaikytas tam, kad pamintų teisingumą, kurį turėjo saugoti; apribotų ir sunaikintų teises, kurias buvo skirtas gerbti“. Šis požiūris per dešimtį metų virto gaja tradicija, kurios šaltiniai – socializmo paveldas ir netikęs rinkos santvarkos suvokimas.
Įpratusi prie socialistinės teisės, kuri toleruoja bet kokios prievartos įforminimą įstatymais, visuomenė ir šiandien linkusi tikėti, jog visa, kas įtvirtinta įstatymu, yra teisėta (toks požiūris yra žinomas teisinio pozityvizmo vardu). Kaip teigia Egidijus Kuris, „teisė čia suvokiama kaip valstybės nustatytų ar sankcionuotų ir jos prievartos jėga garantuojamų normų sistema…“, čia „nėra net užuominos apie kokius nors „aukštesniuosius“ teisės principus, kuriems turėtų paklusti įstatymų leidėjai“; jo paties žodžiais tariant, „su tokiu teisės apibūdinimu nedvejodami sutiktų devyni iš dešimties Lietuvos teisininkų“.
Tokius aukštesniuosius principus nesunku nustatyti – paskelbusi nepriklausomybę, Lietuva pasirinko rinkos santvarką ir privačią nuosavybę, o Konstitucijoje įtvirtino tokius fundamentalius principus, kaip “žmogaus laisvės ir teisės yra prigimtinės”, “žmogaus laisvė neliečiama”, “nuosavybė neliečiama” (tiesa, pagrindiniame įstatyme yra ir kitokių nuostatų, tačiau jos nefundamentalios, atsiradusios dėl nenuoseklumo). Priešingai gan plačiai paplitusiai nuomonei, žmogaus laisvė ir laisva rinka nereiškia gyvenimo be taisyklių. Taisyklės laisvų žmonių sambūviui yra būtinos, taip pat būtina užtikrinti nepriekaištingą ir nuoseklų sutartų taisyklių laikymąsi. Vadinasi, pačioje Konstitucijoje turi būti nuosekliai laikomasi jos deklaruotų žmogaus laisvės ir nuosavybės principų, o visas valstybės aparatas turi būti “pajungtas” šiems principams realizuoti. Įstatymų leidėjo darbas ne išimtis, jo pagrindinė misija turėtų būti formuluoti tokias taisykles, kurios visapusiškai užtikrintų asmens ir jo nuosavybės apsaugą, nustatytų veiksmingus šios apsaugos realizavimo būdus, laiduotų visuomenei skaidrias valdžios galių naudojimo taisykles, nepažeidžiančias (arba minimaliai įtakojančias) žmonių santykius rinkoje. Reikia paminėti, kad tarptautiniams valstybės įsipareigojimams paprastai naudojama įstatymo forma, tad Konstitucija turėtų apibrėžti įstatymų leidėjo teises ir šioje srityje.
Nuosavybės apsauga: atpažinti atmainas ir veikti laiku
Negana paskelbti privačią nuosavybę visuomenės pagrindu – reikia ją tokią ir padaryti. Šiuolaikinis gyvenimas tampa įvairiom prasmėm sudėtingesnis, taigi kartais priverčia nustatyti ne tik bendruosius nuosavybės apsaugos principus, bet ir detalizuoti, kaip ji vykdoma konkrečioje (savo subtilybių turinčioje) srityje.
Geras pavyzdys, kai taisyklėms įtvirtinti reikėjo įstatymo, yra akcininkų teisių realizavimo institutas. Ankstyvo ir greito privatizavimo dėka dauguma Lietuvos gyventojų tapo akcininkais, tačiau įstatymuose nebuvo adekvačių taisyklių, kuriomis vadovaujantis žmonės galėtų savo akcijomis prekiauti, galėtų realizuoti savo, kaip akcininkų, teises į informaciją apie bendrovės veiklą ir t.t. Suvokus, kad šių principų nebuvimas gali skaudžiai atsiliepti savininkais tapusiems žmonėms, tuo pačiu diskredituoti ir patį privatizavimą, atsirado privati iniciatyva sukurti akcijų ir kitų vertybinių popierių rinkos teisinį pagrindą. Naujoji tvarka 1992 m. buvo įtvirtinta Vyriausybės nutarimu ir rėmėsi tik pačiomis bendriausiomis taisyklėmis (reguliavimais ji buvo apraizgyta gerokai vėliau, Seimui priėmus įstatymą.) Pagal šiuos principus buvo gan greitai sukurtos institucijos, leidžiančios žmonėms prekiauti vertybiniais popieriais, atskleisti informaciją akcininkams ir visuomenei, o patiems savininkams – apsisaugoti nuo akcijų padirbinėjimo (dematerializacijos ir kitų “gudrybių” dėka). Visa tai leido apsaugoti visuomenę nuo skaudžių praradimų.
Kitas pavyzdys parodo nesavalaikio nuosavybės apsaugos realizavimo padarinius, taigi gali atrodyti labiau pamokančiu. 1991-1995 m. išduotiems kreditams apsaugoti bankai paprastai įkeisdavo klientų turtą. Priežiūrą vykdantis Lietuvos bankas būtent tokius kreditus laikė nerizikingais, skatino išdavinėti tik įkeitimu ar garantijom apsaugotus kreditus (atitinkamai nustatydamas rizikos normatyvus). 1994 m. parengtame Komercinių bankų įstatymo projekte Lietuvos bankas siūlė smulkmeniškai reglamentuoti bankų veiklą, įvesti sudėtingas priežiūros normatyvus, nematydamas ar nesuprasdamas, kad bazinis nuosavybės apsaugos mechanizmas – turto apsunkinimas įkeitimu ir nuosekli jo apsauga – neveikia. Tiesa, Ipotekos įstatymas buvo priimtas, tačiau nebuvo sukurta mechanizmo jam įgyvendinti. Paprastai tariant, nesudėtingo klastojimo pagalba tas pats turtas būdavo įkeičiamas keliems bankams, vėliau parduodamas kaip neapsunkintas. Tik patiems komerciniams bankams susidūrus su didžiuliais finansiniais praradimais, vėlgi jų privačios iniciatyvos dėka, pradėtas kurti veiksmingas turto registracijos mechanizmas, apsaugantis nuo apgavysčių ir netvarkos. Priežiūrą vykdantis Lietuvos bankas ir įstatymo leidėjai problema susirūpino daug vėliau.
Yra atvejų, kai įstatymo leidėjas lyg ir “stabdo” progresą. Pagal galiojančias normas, žmogaus parašas yra tikras, kai pasirašyta popieriuje. Tuo pačiu užkertamas kelias žmogui patvirtinti savo valią moderniomis komunikacijų priemonėmis. Elektroninio parašo nelegalizavimas jau daugelį metų stabdo elektroninės bankininkystės ir kitų naujų paslaugų plėtrą, sukelia nemažai problemų privačiame gyvenime. Be abejo, progresas į mūsų gyvenimą ateina kasdien ir nedozuotai. Privatus sektorius yra šio progreso nešėjas, o valdžia tik skuba jam iš paskos.
Tačiau modernėjimas nėra ir neturėtų būti dingstimi be saiko plėtoti teisinę bazę. Svarbu, kad įstatymai netrukdytų tam modernėjimui ir kad nebūtų kliūčių naujų taisyklių įtvirtinimui pačių įvairiausių bendruomenių lygyje. Analizuojant dabar galiojančius įstatymus, nesunku įsitikinti, kad dažnai jie reglamentuoja tai, dėl ko turėtų susitarti (užfiksuojant tai įstatuose, reglamentuose, vidaus taisyklėse) kaimynai, bendrasavininkiai, tiekėjai ir vartotojai, darbdaviai ir dirbantieji. Dažnai savo esme “vidinės” taisyklės iškeliamos į įstatymo lygmenį tam, kad jos būtų primestos, o ne dėl jų susitarta. Arba tam, kad būtų “išgautas” koks nors valdžios įsipareigojimas – finansiškai remti, “pagal poreikį” įsikišti ir t.t.
Dažnai teigiama, kad neįmanoma visko suspėti, šiuo atveju – priimti tiek daug reikalingų įstatymų per trumpą laiką. Taip, neįmanoma. Tačiau galima ir būtina nustatyti takoskyrą tarp nuosavybės apsaugai būtinų, rinkos veikimą laiduojančių įstatymų ir tokių, kurie pagal savo prigimtį kaip tik yra kišimosi, perskirstymo, neteisingumo „įteisintojai“, privačių susitarimų “ribotojai”. Įstatymo leidėjo užduotis – analizuoti visas gyvenimo sferas ir laiku įžvelgti, atpažinti inovacijų sraute fundamentalius nuosavybės apsaugos reikalus, neatsiliekant nuo progreso ir jo nestabdant.
Įstatymo tikslingumo įrodymas
Įtvirtinti įstatymų leidybos principus turėtų šalies Konstitucija, kuri, anot jos 5 straipsnio, skirta valdžios galioms riboti. Šiandien Konstitucija numato tik įstatymų priėmimo ir paskelbimo procedūras, tačiau neatsako į klausimą, kokių tikslų siekdamas savo galią naudoja įstatymų leidėjas. Taigi, Konstitucija turėtų aiškiai numatyti, kad įstatymai rengiami ir priimami tik žmonių nuosavybei ir gyvybei apsaugoti, rinkos santvarkai laiduoti ir tik tais atvejais, kai reikalingų taisyklių neapibrėžia kodeksai ir bendrieji įstatymai.
Pakeitimų reikalauja ir kitas svarbus įstatymas, iki šiol praktiškai nenaudotas pagal paskirtį – tai Įstatymas dėl įstatymų rengimo tvarkos. Kol kas jis įvardina tik technines ir technologines detales ir visiškai neapibrėžia esminių reikalavimų įstatymams. Atrodo keista, bet, sureglamentavęs Lietuvoje viską nuo dantų traukimo iki gyvulių veislininkystės, įstatymų leidėjas pamiršo reglamentuoti savo paties darbą. Tad Įstatymą dėl įstatymų rengimo tvarkos būtina paversti griežtu ir visaapimančiu reikalavimų teisės aktų rengėjams sąvadu. Jame būtina numatyti, kad įstatymo rengimas prasideda nuo koncepcijos parengimo ir jo tikslingumo įrodymo, kad sprendimui dėl įstatymo tikslingumo reikalinga įstatymo įgyvendinimo pasekmių ekonominė, kriminogeninė ir fiskalinė analizė.
Atliekant analizę, reikėtų tirti įstatymo įgyvendinimo įtaką ekonomikos subjektams, valdžios institucijoms, biudžeto poreikiui, jo suderinamumą su egzistuojančia teisės sistema. Pasimokant iš praktikos, kaip lengvai į analogišką klausimą dėl įstatymo taikymo pasekmių šiandien atsako jo rengėjai, kiek mažai pastabų (ir tai daugiausia neesminių, fragmentinių) jam pateikia svarstančios žinybos, būtina įteisinti nepriklausomą ekspertizę. Yra keletas alternatyvų, kaip organizuoti tokios ekspertizės atlikimą, bet svarbiausia, kad ekspertai privalėtų modeliuoti įstatymo taikymą, įžvelgti teksto dviprasmybes ir galimas kolizijas su kitais įstatymais, kad jie parodytų, kaip paveiks įstatymas visus tuos, apie kuriuos įstatymo rengėjas gal ir nesusimąstė. Toks modeliavimas leistų pataisyti įstatymą dar svarstymo stadijoje, o ne praėjus keliems mėnesiams po priėmimo. Siekiant kokybiškos ekspertizės, būtina numatyti konkrečią ekspertų atsakomybę už “nepastebėtas” ydas (galima taikyti draudimo principus, galima numatyti, kad problemų neįžvelgę ekspertai prarastų teisę vykdyti tokią ekspertizę). Beje, ir šiandien pasitaiko atvejų, kai teisininkai ar kiti ekspertai atkreipia įstatymo leidėjo dėmesį į įstatymo projekto netobulumus, neatitikimą kitam įstatymui, tačiau šis perspėjimas yra ignoruojamas. Siekiant išvengti tokios savivalės, įstatymų leidybos taisyklės turi būti pačios griežčiausios, o jų nepaisymas – netoleruojamas (žr. toliau tekste). Juk įstatymų leidybos principų pažeidimas turi daug skaudesnių pasekmių visuomenei nei daugelis baudžiamųjų nusikaltimų.
Didelės reikšmės turėtų nuostata, kad įstatymas privalo užtikrinti vienodą visų subjektų traktavimą, kad jo normos negali nei diskriminuoti, nei suteikti privilegijų atskiriems subjektams ar jų grupėms. Be to, turi būti užkirstas kelias tai daryti visų lygių valdžioms. Įstatymas turi reglamentuoti tik bendras taisykles ir negali būti naudojamas atskiriems atvejams reglamentuoti, išimtims įteisinti t.t. Iš šios nuostatos išplauktų, kad, įgyvendinus reformą, bet koks atskiro ūkio subjekto vardinimas įstatyme taptų netoleruotinas. Privalomi ekspertiniai vertinimai turėtų pateikti išvadas dėl šio principo laikymosi. Taip pat svarstytina palengvinta galimybė įvairioms valdžios institucijoms ir visuomenės grupėms kreiptis į Konstitucinį teismą dėl įstatymo, ar net jo projekto (šiandien kreiptis į Konstitucinį teismą gali tik Vyriausybė ar 1/5 visų Seimo narių, teismai, o kai kuriais atvejais – Prezidentas). Konstituciniam teismui priėmus neigiamą sprendimą dėl įstatymo projekto, jo priėmimas turėtų būti uždraustas.
Reguliavimo ir privilegijų “įteisinimo” klystkeliai
Skirtingas subjektų traktavimas ir rinkos reguliavimas yra neatskiriami reiškiniai, jie abu remiasi tuo pačiu mentalitetu. Kadangi jis yra gan gajus, verta jį nuodugniau panagrinėti.
Reguliavimas yra ne kas kita, kaip valdžios kišimasis į žmonių bendravimą rinkoje, valingas įstatymo leidėjo aiškinimas, kieno “nerinkiška” veikla ir kokiu mastu yra leistina. Reguliavimas diegiamas nesant visuomenės sutarimo dėl jo tikslingumo, efektyvumo, įgyvendinimo priemonių ir pasitikėjimo vykdytojais. Lengvai pramokti teiginiai apie reguliavimo būtinumą, negilus požiūris į rinkos funkcionavimo pagrindus sąlygojo štai ką: nesukūrus pačių rinkos pagrindų, neužtikrinus visuotino bendrųjų taisyklių laikymosi ir griežtos atsakomybės už jų pažeidimą, buvo įteisinta šios neegzistuojančios rinkos “tobulinimo”, atskirų jos detalių reglamentavimo sistema. Tad ir dažni finansiniai skandalai buvo ne rinkos ir ne privatinės nuosavybės netobulumų pasekmė, bet visiškai dėsningas reikalingos teisinės sistemos nebuvimo padarinys. Jau minėtas pavyzdys apie turto įkeitimus bankams yra puiki šio teiginio iliustracija, ypač prisimintina tiems, kurie norėtų visus finansinius nusikaltimus priskirti “laukinės” laisvos rinkos netobulumui.
Nemažai skandalų visuomenėje sukėlė įstatymų leidybos galių naudojimas privilegijoms suteikti, subjektų lygybės prieš įstatymą principo nepaisymas. Nors Konstitucija ir kalba apie visų lygybę prieš įstatymą, apie asmens ūkinės veiklos laisvę ir iniciatyvą, joje pačioje yra nuostatų, skelbiančių visiškai priešingas tiesas. Pavyzdžiui, teiginys, kad “Valstybė remia visuomenei naudingas ūkines pastangas ir iniciatyvą. Valstybė reguliuoja ūkinę veiklą taip, kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei”. Akivaizdu, kad rinkos visuomenėje bet kokia iniciatyva yra žmonėms reikalinga tiek, kiek jos vaisiai įvertinami rinkoje, kiek už juos moka vartotojas. Nėra kito būdo patikrinti, ar šių pastangų reikia. Taigi Konstitucija, suteikdama teisę politikams ir valdininkams spręsti už milijonus žmonių rinkoje, paneigia ir pamina rinkos ir laisvos konkurencijos principus.
Suteikdama diskrecijos laisvę politikams ir valdininkams kištis į rinkos veikimą, Konstitucija tuo pačiu surezga jiems patikimai veikiančias pinkles. Už kiekvieno atvejo, kai įstatymas suteikė kam nors privilegiją arba priešingai – ką nors diskriminavo, yra įvykęs ar dėl tam tikrų priežasčių neįvykęs skandalas.
Klasikiniu atveju galima laikyti Mažeikių naftos privatizavimą, kai įstatymų leidėjas, apeidamas bet kokias privatizavimo procedūras rinkoje, pats vienas ėmė ir nustatė, kas bus šios įmonės pirkėju. Vėliau jis priėmė kitas nuostatas, leidžiančias “apeiti” pirkėjui nepatogius galiojančius įstatymus. Nors visuomenėje kilo didžiulis nepritarimas šiems veiksmams, labai maža nepritarimo dalis buvo nukreipta į problemos esmę. Žmonės piktinosi tuo, kad Seimas pasirinko būtent amerikiečius, tuo, kad per pigiai pardavė Mažeikius, be to, neatskleidė sutarties ir nuslėpė joje daug Lietuvai nenaudingų sąlygų. Mažai kas piktinosi tuo, kad Įstatymas apskritai leidžia valdžiai taip elgtis, mažai kas siūlė uždrausti įstatymų leidėjui taip naudotis jam suteikta galia.
Esant tokiam visuomenės pakantumui, ir toliau “įteisinamos” privilegijos. 1999 m. besibaigiant, Vyriausybė savo nutarimu nustatė taisykles, kaip įgyvendinti Investicijų įstatymą. Šis įstatymas leidžia suteikti išimtines palankias sąlygas stambiems investuotojams. Vyriausybė numatė, kokius kriterijus turi atitikti privilegijų ieškantis investuotojas, tačiau nė žodžiu neužsiminė apie tai, kokios gi privilegijos jam gali būti suteiktos. Vadinasi, įteisinta plati dirva centrinės valdžios ir vietinių valdininkų fantazijai. Juk galimų privilegijų sąrašas išties ilgas (kadangi įstatymas jų neriboja, vadinasi, toleruoja bet kokias). Pirma, valdžia gali “prekiauti” savo įstatymų leidybos teisės produktais. Ji gali įsipareigoti kažkokius įstatymus priimti, pakeisti arba priešingai – netaikyti. Precedentų yra. Antra, ji gali “prekiauti” savo valdiškų valdų produktais –pardavinėti juos mažesne nei rinkos kaina, nesilaikyti pardavimo rinkoje taisyklių. Pavyzdžiui, pigiau ir be konkurso parduoti (išnuomoti) žemės sklypą ar ištisą privatizuojamą objektą, imti mažesnę kainą už elektros energiją ar geležinkelio pervežimus. Nereikia daug išmonės, kad suvoktum, jog tokios diskrecinės teisės gali pagimdyti skandalingų atvejų kiekvienoje jomis pasinaudojusioje savivaldybėje, o centrinėje valdžioje gali pranokti ir Mažeikių naftos bylą. Turėkime galvoje, kad “įteisinus” neteisingumą priiminėti sprendimus bus drąsiau. Tačiau nereikia pamiršti, kad visuomenė, toleruojanti valdžios teisę tokius sprendimus priiminėti, netoleruoja konkrečių priimtų sprendimų. Už juos bus skaudžiai kritikuojama spaudoje, interpeliuojama, reikalaujama “teisingumo”.
Proteguojamiems subjektams priimami įstatymai arba speciali investicijų tvarka pavojinga dar dėl vienos priežasties. Užsiėmusi konkretaus investuotojo problemų sprendimu, valdžia nebeturi laiko bendroms investuotojų problemoms spręsti. Netgi sėkmingai “išsikovojusi” tokiu būdu vieną ar kelis investuotojus, ji neturėtų džiūgauti. Juk žmonės turės sumokėti už kažkam suteiktas privilegijas ne tik tuo, kad mokės didesnius mokesčius, bet ir tuo, kad jų gyvenimo ir verslo aplinka liks nepagerinta. Jai pagerinti valdžiai pritruks laiko.
Vyriausybė – įstatymų leidybos lyderė
Kadangi Vyriausybei tenka svarbus vaidmuo rengiant įstatymus, ypatingą dėmesį reikia skirti įstatymų rengimo Vyriausybėje procedūroms. Deja, šiandien Vyriausybės darbotvarkę plačiąja prasme formuoja ne kabinetas, bet ministerijų valdininkai. Būtent jie paruošia ir pateikia Vyriausybei svarstyti jos programos įgyvendinimo priemonių planą. Dažnai šis planas gerokai nukrypsta nuo programos, tačiau tai nelaikoma problema. Į priemonių planą įtraukiama daugybės įstatymų projektų parengimas, ir kabinetas lengva ranka už tai balsuoja. Vėliau kabineto nariai tampa ministerijų valdininkų įkaitais – jiems “svarstyti” teikiami ilgiausi įstatymų projektų tekstai, pataisos, smulkmeniški nutarimai. Akivaizdu, kad niekas kabinete nebeturi laiko perskaityti šių popierių ir juolab – į juos įsigilinti. Ministerijos, su kuriomis projektai derinami, žiūri savo siaurų interesų. Net Teisingumo ministerija ar Vyriausybės juridinis skyrius, iš kurių galėtum tikėtis esminės teisinės ekspertizės, žiūri tik tiek, ar pateiktas projektas neprieštarauja kokiam nors galiojančiam įstatymui, ar laikomasi nusistovėjusios teisinės terminijos. Niekas neatlieka įstatymų taikymo pasekmių modeliavimo, nekvestionuoja jų tikslingumo. Taip rengdama įstatymus, Vyriausybė tampa itin pavojingu visuomenės gyvenimo veiksniu. Be to, ji praranda instrumentus kryptingai įgyvendinti Seimo patvirtintą programą.
Būtina diegti naujus įstatymų rengimo principus. Vyriausybės įstatyme bei darbo reglamente būtina numatyti, kad visi darbai, patenkantys į priemonių planą, yra numatomi pasitelkus strateginio planavimo principus. Tai leistų kiekvienam programoje numatytam tikslui paruošti kompleksinę veiksmų programą, teisingai pasirinkti veiklos prioritetus. Kiekvieno numatomo rengti įstatymo tikslingumas turi būti nagrinėjamas tada, kai tvirtinamas veiksmų planas, o ne vėliau, kai įstatymo tekstas jau paruoštas. Vyriausybei turi būti pateikiamas ne būsimo įstatymo pavadinimas, bet konceptualios nuostatos, ir būtent šios nuostatos turi būti nuodugniai nagrinėjamos. Jeigu Vyriausybė nutars, kad toks įstatymas tikslingas, ir nepriklausomi ekspertai tai patvirtins, tuomet įstatymo rengimas gali būti pavedamas darbo grupei ar užsakomas rinkoje. Techniniai vykdytojai nebeturės galimybės priimti “politinius sprendimus”, kaip labai dažnai pasitaiko šiandien. Išryškėjus esminėms sprendimų alternatyvoms, Vyriausybės turi būti prašoma apsispręsti dėl pasirinkimo. Pakeitus Vyriausybės darbo tvarką ir užtikrinus jai galimybę priiminėti sprendimus dėl konceptualių nuostatų, bet ne dėl ilgų neaiškaus turinio tekstų, būtų sudarytos prielaidos kryptingai ir efektyviai jos veiklai.
Įstatymų leidybos principai ir procedūros
Skųsdamiesi Lietuvos teisės sistema, žmonės dažnai pabrėžia, kad juos slegia ne tik patys įstatymai, bet ir tęstinumo principo nepaisymas (vadinamas įstatymų nestabilumas), o dar labiau – poįstatyminių aktų nukrypimai nuo įstatymų, valdininkų savivalė ir neraštingumas interpretuojant įstatymų leidėjo valią. Be abejo, kalti ne tik valdininkai, bet ir įstatymų leidėjas, leidžiantis sau įtvirtinti dviprasmiškas ar visai prasmės neturinčias formuluotes. Tokių nuostatų įgyvendinimas neįmanomas be vienokios ar kitokios interpretacijos. Kas bus pasirenkama – priklausys nuo įstatymą vykdančio valdininko proto, išsilavinimo, pažiūrų bei interesų.
Neatsitiktinai pastebėta, kad valdininkų išaiškinimai pernelyg dažnai remiasi “kaltumo” prezumpcija, kita vertus – patys “stumia” žmones jiems nusižengti. Jeigu kalba eina apie mokesčių įstatymus, juos stengiamasi interpretuoti taip, kad būtų kuo didesnė nauda biudžetui. Tiesa, ta nauda yra vienkartinė, taigi vadovautis ja netgi tiems, kurie paiso tik biudžeto interesų, yra trumparegiška. Juk sąmoningas apmokestinimo sąlygų pabloginimas vienus verčia slėpti pajamas, kitus – mažinti verslo apimtis ar visai jį uždaryti. Lietuvoje jau matome tokios politikos pasekmes – ilgainiui tai neišvengiamai pakerta ir biudžetą. Kalbant apie įstatymų nestabilumo priežastis, galima teigti, kad kiekvieną kartą, pastebėjus kokią nors “negerovę” – galimybę teisėtai susimažinti mokesčius, pasiskolinti lėšų ar pan., valdžia imasi skubių veiksmų, siekdama užkirsti šiai “blogybei” kelią. Ji nemodeliuoja savo pataisų įtakos visiems subjektams, siaurai matydama tik keleto “nusikaltėlių” veikimo schemą. Ji nesikremta, kad pataisų srauto niekas nebepajėgia susekti. Taip veikdama, dėl menkniekio ji praranda brangiausią dalyką – gerą vardą. Ne tik savo, bet ir Lietuvos.
Siekiant įstatymų visuotinumo ir skaidrumo, turi būti numatyta, kad kiekvienas teisės aktas privalo būti suformuluotas aiškiai ir nedviprasmiškai, išsamiai numatant visus pagrindinius principus ir surašant juos taip, kad neprireiktų išaiškinimų. Vyriausybei ar kito lygmens valdžiai liks tik įgyvendinti įstatymus, nebereikės (be to, tai būtų ir uždrausta) jų aiškinti plečiant turinį, o taip pat nustatyti jokių apribojimų, įpareigojimų (be abejo, privatiems subjektams). Kai visų šių nuostatų bus nuosekliai laikomasi, neprireiks įstatymų kaitalioti. Norint užtikrinti stabilumą, tikslinga numatyti minimalius terminus, kada įstatymai gali būti keičiami. Pavyzdžiui, mokesčių įstatymai galėtų būti keičiami tik kartą per metus tvirtinant biudžetą, kai iki finansinių metų pradžios yra pakankamai laiko pasiruošti. Prisimenant tokią svarbią nuostatą kaip įstatymų netaikymas atgaline data, reikia pasakyti, kad kartais jos laikomasi tik de jure. Jeigu mokesčiai skaičiuojami pagal visų metų finansinius rezultatus, bet koks mokesčių įstatymų pakeitimas metų viduryje de facto reiškia naujų taisyklių taikymą atgaline data. Tokiai praktikai būtina įstatymiškai užkirsti kelią. Tačiau kol dar įstatymuose yra gausu normų, trukdančių žmonėms normaliai dirbti, jas taisyti galima nelaukiant naujų metų ir jų įsigaliojimas sąlygų pagerinimo atveju galėtų būti leidžiamas ir visiems finansiniams metams, nesvarbu, kada jie buvo priimti.
Seimas jau pradėjo taikyti viešus kai kurių įstatymų projektų svarstymus. Taip sudaroma galimybė visuomenei dalyvauti įstatymų rengimo ir svarstymo procese. Šia procedūra reikėtų naudotis dažniau, nes ji padėtų įgyvendinti naujus įstatymų leidybos principus. Informacija apie pradėtą rengti įstatymo projektą turi būti vieša, o procesas skaidrus. Ypatingai svarbu, kad šių principų laikytųsi ne tik Seimas, bet ir Vyriausybė. Turėtų būti privaloma Internete talpinti informaciją apie pradėtus rengti projektus, jų rengimo tikslus, rengėjus, numatomus įvykius. Turėtų būti griežtai reglamentuotos visos procedūros, siekiant išskaidrinti visą procesą ir užkirsti kelią juo manipuliuoti.
Suprantama, kad nė viena iš čia paminėtų priemonių – atskirai įgyvendinta – nepadės kokybiškai pakeisti įstatymų leidybos principų. Tik kompleksiška reforma, nukreipta tiek į principus, tiek ir į procedūras, leis sudaryti prielaidas Įstatymo kokybei. Visuomenė turi subręsti minčiai, kad įstatyminis kišimasis į privačius reikalus ir į rinkos veikimą yra nepriimtinas, kad jis neišvengiamai blogina gyvenimo kokybę. Prireiks metų, kad iš naujų taisyklių išsirutuliotų nauja įstatymų leidybos kultūra. Pradėkime tuos metus skaičiuoti.
Pasiūlymai:
1. Užtikrinti pagrindinio įstatymo – Konstitucijos – nuoseklumą, atsisakant nuostatų, prieštaraujančių asmens ir privačios nuosavybės neliečiamumui, taip pat tokių, kurios leidžia valstybei remti “visuomenei naudingas ūkines pastangas ir iniciatyvą”, reguliuoti ūkinę veiklą taip, “kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei”.
- Įtvirtinti įstatymų leidybos tikslus ir principus Konstitucijoje, numatant, kad įstatymai rengiami ir priimami tik žmonių nuosavybei ir gyvybei apsaugoti, rinkos santvarkai laiduoti, valdžios galioms apriboti ir tik tais atvejais, kai reikalingų taisyklių neapibrėžia kodeksai ir bendrieji įstatymai. Siūlomi principai:
– įstatymų visuotinumas ir subjektų lygybės užtikrinimas įstatymuose;
– tikslingumas (pagrįstumas);
– skaidrumas ir konkretumas;
– stabilumas;
– procedūrų viešumas ir skaidrumas;
– tarpusavio suderinamumas.
3. Iš esmės patobulinti Įstatymą dėl įstatymų rengimo tvarkos, detalizuojant jame siūlomus principus ir numatant jų įgyvendinimą užtikrinantį mechanizmą (pvz., nustatant, kad bet kokio teisės akto rengimas prasideda nuo koncepcijos, kad sprendimui dėl įstatymo tikslingumo reikalinga įstatymo įgyvendinimo pasekmių ekonominė, kriminogeninė ir fiskalinė analizė ir t.t.)
4. Numatyti, kad Konstitucinis teismas privalo nagrinėti visų įstatymų atitikimą Konstitucijai arba palengvinti galimybę įvairioms valdžios institucijoms ir visuomenės grupėms kreiptis į Konstitucinį Teismą dėl įstatymo ar jo projekto atitikimo Konstitucijai.
5. Įgyvendinti principą, kad vyriausybė ir kitos valdžios institucijos negali plečiamai aiškinti įstatymo, bei nustatyti papildomų apribojimų ar įpareigojimų fiziniams ir juridiniams asmenims.
6. Siekiant įstatymų stabilumo, numatyti minimalų laikotarpį, per kurį įstatymas negali būti keičiamas.
7. Netaikyti įstatymų atgaline data ir visuomet nustatyti tokį įstatymų įsigaliojimo laiką, kad fiziniai ir juridiniai asmenys galėtų tinkamai tam pasiruošti ir nepatirtų nuostolių.
8. Plačiau taikyti viešų svarstymų procedūrą.
9. Patobulinti Vyriausybės įstatymą ir darbo reglamentą, numatant, kad VISI darbai planuojami remiantis strateginio planavimo principais, kad teisės aktų projektų rengimas pradedamas koncepcija ir tikslingumo įrodymu, kad įdiegiama teisės aktų projektų ekspertize.
Reformos objektai
LR Konstitucija
Konstituciniai įstatymai
LR Prezidento įstatymas
Seimo statutas
LR Įstatymas “Dėl įstatymų rengimo tvarkos”
LR Įstatymas dėl įstatymų ir kitų teisės aktų paskelbimo ir įsigaliojimo tvarkos
LR Vyriausybės įstatymas bei darbo reglamentas
Klausimai ir atsakymai
Kaip reikia suprasti ir įgyvendinti LR Konstitucijos nuostatas, skelbiančias, kad “Valstybė remia visuomenei naudingas ūkines pastangas ir iniciatyvą. Valstybė reguliuoja ūkinę veiklą taip, kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei”?
Jeigu Konstitucijoje nebūtų išties fundamentalių teiginių apie privačios nuosavybės neliečiamumą ir asmens ūkinės veiklos laisvę, o klausime paminėtos Konstitucijos nuostatos būtų įgyvendinamos nuosekliai, tai reikštų socialistinės sistemos įtvirtinimą.
Tam, kad valstybė galėtų paremti visuomenei naudingas ūkines pastangas ir iniciatyvas, ji turi nustatyti, kas yra “visuomenei naudinga”. Normalioje sistemoje naudinga yra viskas, ko žmonėms reikia ir už ką žmonės sutinka mokėti. Taigi jei valdžia rems visus, kurie veikia rinkoje, ir sugebės daryti tai proporcingai, nepažeisdama konkurencijos principų, ji neparems nieko. Lygiai tiek, kiek paims, atiduos atgal.
Tam, kad valdžia iš tiesų “paremtų”, ji turi remti išrinktuosius, o ne visus. Vadinasi, reikalingas atrankos mechanizmas. Jo esmė – valdžią turintys spręs, kokia veikla bendrapiliečiams naudinga labiau nei kita. Kas visuomenei nenaudinga – neturi būti remiama, vadinasi, negalės išgyventi konkuruojant su tuo, kas naudinga. Valdžios pamėgtos mėlynos kojinės taps penkis kartus pigesnės už įtartinos paskirties rožines, ir laikui bėgant rožinių gamyba tiesiog išnyks. Valdžia pasirinks skatinti petražolių augintojus, ir po kelerių metų krapus savo daržuose augins tik užkietėję gurmanai. Toliau – daugiau. Nutarus, kad turėti daugiau nei vieną aerouostą Lietuvai nenaudinga, visi, išskyrus vieną, bus uždaryti. Malti grūdus visuomenei naudingiau trijuose, o ne dešimtyje malūnų, rezultatą galima prognozuoti.
Jeigu valdžia darys visa tai rimtai, nuosekliai ir deramu mastu – jos sprendimai ir padalinta parama nepaliks rinkos mechanizmo gyvo, valdžios veikla turės tą mechanizmą pakeisti. Valdžiai teks atsakomybė kruopščiai planuoti, kad būtų pagaminta visko, kas “visuomenei naudinga” – bent tiek, kad užtektų patenkinti minimalius poreikius. Nauja tvarka pareikalautų jau žinomo socialistinio planavimo ir skirstymo, tad nesunku numatyti jos funkcionavimo pasekmes. Visiškas skurdas, deficitas, politizuotas skirstymas. Šitų rezultatų kol kas nėra tik todėl, kad valdžia nerimtai ir nenuosekliai naudojasi jai Konstitucijos suteiktais įgaliojimais.
Argi įmanoma, dar neparengus įstatymo projekto, svarstyti apie jo reikalingumą?
Ne tik įmanoma, bet ir būtina. Priešingu atveju įstatymai rengiami nežinant, ką tais įstatymais siekiama reglamentuoti ir neišsiaiškinus, ar būtent įstatymo priėmimo keliu tai reikia padaryti. Kol įstatymai rengiami pagal principą “ši sritis dar neturi įstatymo, tad jokia veikla čia negalima”, tol įstatymai smulkmeniškai ir be reikalo ribos gyvenimo įvairovę. Bet kokia neuždrausta veikla yra galima, tad norintiems ja verstis tereikia pasirinkti tinkamiausią formą, o valdžia teturi pasirūpinti, kad tam nebūtų trukdoma ribojimais, neaiškiomis taisyklėmis ir neracionalia valdžios institucijų veikla.
Kaip įmanoma smulkiai įmonei stebėti visas įstatymų pataisas ir susipažinti su visų valstybės institucijų leidžiamomis normomis ir taisyklėmis?
Tai padaryti įmanoma – jeigu “mestumėte” šitam darbui visas geriausias savo pajėgas. Jeigu labai pasiseks, tai visus esamus ir naujus reikalavimus teisingai suprasite ir galėsite viską daryti pagal juos. Jeigu dar labiau pasiseks, tai jūsų konkurentui niekada nebus suteikta mokestinių lengvatų ar kitokios valdiškos paramos. Jeigu jus lydės neįtikėtina sėkmė, tai niekada neužkliūsite už įstatymų ir normų “interpretacijų”, išvengsite bet kokių tikrintojų nemalonės ir poreikio atsilyginti kyšiu. Jeigu esate tikras laimės kūdikis, gal niekada ir neperskaitysite Valstybės žiniose, jog tai, kaip skaičiavote mokesčius ištisus metus, “teisiškai” buvo neteisinga. Net jeigu jūsų sėkmė yra nuosekli, egzistuoja vienintelis “bet” – susitelkę į įstatymų ir normų srautą, jūs greičiausiai pritrūksite laiko savo rinkai, vartotojams, partneriams, technologinėms naujovėms. Tai bemaž kiekvienos smulkios įmonės tragedija, tik jos mastai ir pasekmės skirtingi. Vieniems tai menkesnė sėkmė, nei galėjo būti, kitiems – prarastos rinkos, atsilikimas, nuostoliai. Tretiems – neišvengiamai artėjantis bankrotas.
[1] Good laws lead to the making of better ones; bad ones bring about worse. Jaan Jacques Rousseau
[2] When I make a joke, nobody’s injured. When congress makes a joke, it’s a law. Will Rogers
