Lietuvos laisvosios rinkos instituto pastabos ir siūlymai dėl Lietuvos Respublikos Vietos savivaldos įstatymo Nr. I-533 9 ir 9(1) straipsnių pakeitimo įstatymo projekto
Projektu siūloma keisti Įsigaliojusią tvarką. 2017 m. liepos 1 d. įsigaliojusiame, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatyme[1] (toliau – Įsigaliojęs įstatymas) įtvirtintos nuostatos, kad savivaldybės valdomi juridiniai asmenys gali pradėti vykdyti naują ūkinę veiklą tik tuo atveju, kai šią veiklą vykdyti jiems patiki savivaldybė ir tik gavę LR konkurencijos tarybos (toliau – Konkurencijos taryba) sutikimą. Vietos savivaldos įstatymo Nr. I-533 9 ir 9(1) straipsnių pakeitimo įstatymo projektu (Reg. 2017-09-15 Nr. XIIIP-1112)[2] (toliau – Projektas) įsigaliojusio įstatymo nustatytas savivaldybės valdomų juridinių asmenų vykdomos veiklos plėtros kontrolės mechanizmas keičiamas dvejomis kryptimis:
Pirma, Projektu siaurinamas atvejų skaičius, kuomet galiotų Priimtame įstatyme numatytos kontrolės priemonės. Tai daroma Projekte atitinkamai apibrėžiant veiklą, kuri nelaikytina ūkine veikla ir nauja ūkine veikla.
Antra, Projektu atsisakoma reikalavimo savivaldybėms privalomai gauti Konkurencijos tarybos sutikimą, norint pradėti vykdyti naują ūkinę veiklą. Savivaldybės kreipimasis į Konkurencijos tarybą būtų tik savanoriškas. Savivaldybė galėtų nesikreipti tokios konsultacijos apskritai, o jei nuspręstų kreiptis, neprivalėtų atsižvelgti į nepalankią išvadą.
Lietuvos laisvosios rinkos institutas (toliau – LLRI) išnagrinėjo Projektą, nepritaria jame siūlomiems pakeitimams ir nurodo šiuos argumentus:
Siūlomas veiklos, kuri nelaikytina ūkine veikla, apibrėžimas:
leidžia savivaldybėms užsiimti praktiškai bet kokia veikla
Pagal Projekte pateikiamą apibrėžimą, bet kuri ūkinė veikla, kurią vykdo savivaldybė ar jos įmonė, gali būti nelaikoma ūkine veikla. Kadangi visi gyventojai naudojasi savivaldybės teikiamomis viešosiomis paslaugomis, bet kokia veikla, kuria užsiima savivaldybės valdomas juridinis asmuo, gali būti vertinama, kaip papildanti viešąją paslaugą, ir todėl galėtų būti nelaikoma ūkine veikla.
Be to, beveik absoliučios daugumos savivaldybėms priklausančių įmonių įstatuose numatyta, kad įmonė gali užsiimti bet kokia ūkine veikla, o ne tik teikti viešąsias paslaugas. Pvz., UAB „Jonavos knyga” įstatų 8 dalis numato, kad įmonė gali užsiimti bet kokia kita veikla. UAB „Ignalinos autobusų parkas” įstatų 11 dalis taip pat skelbia, kad įmonė gali užsiimti bet kokia veikla, kuri neprieštarauja LR teisės aktams.
Be to, kad Projekte siūlomu įtvirtinti veiklos, kuri nelaikoma ūkine veikla, apibrėžimu įnešama nemažai painiavos. Viešosios paslaugos apibrėžimas, pateiktas LR viešojo administravimo įstatyme, taip pat nėra aiškus. Čia viešoji paslauga apibrėžta kaip „valstybės ar savivaldybių kontroliuojamų juridinių asmenų veikla teikiant asmenims socialines, švietimo, mokslo, kultūros, sporto ir kitas įstatymų numatytas paslaugas. Įstatymų nustatytais atvejais ir tvarka viešąsias paslaugas gali teikti ir kiti asmenys”. Pirmiausia, paslaugos teikėjo įvardinimas neatskleidžia, kuo ši paslauga skiriasi nuo kitų paslaugų. Juk tam tikromis konkrečiomis savybėmis pasižyminti privataus juridinio asmens teikiama paslauga, netaps savo esme kitokia paslauga, jei ją ims teikti savivaldybės kontroliuojamas juridinis asmuo. Be to apibrėžimas numato, kad viešąsias paslaugas gali teikti ir kiti asmenys. Vadinasi, paslaugos teikėjo nurodymas apibrėžime yra niekinis. Antra, apibrėžimas nenurodo konkrečių savybių ar bruožų, kuriomis turėtų pasižymėti viešoji paslauga ir kurios padėtų ją atskirti nuo neviešųjų paslaugų. Taigi, šis apibrėžimas yra netinkamas, nes pagal jį viešąja paslauga gali būti laikoma bet kokia paslauga, kurią nuspręstų teikti savivaldybės valdoma įmonė.
Dėl visų šių priežasčių siūlomas Projektas sudarytų sąlygas savivaldybėms plėsti joms priklausančių įmonių veiklos sritis, užsiimti platesne ūkine veikla. Kadangi savivaldybės administracija yra tiesiogiai susijusi tiek su ūkinės veiklos reguliavimu, tiek su savivaldybės įmonės valdymu, trečia nepriklausoma institucija (pvz., Konkurencijos taryba), galinti vertinti naujų savivaldybių įmonių veiklų pagrįstumą, yra ypač reikalinga.
- du teisės aktai tą patį dalyką reglamentuotų skirtingai
LR konkurencijos įstatyme nurodytas ūkinės veiklos apibrėžimas: „Ūkinė veikla – gamybinė, komercinė, finansinė ar profesinė veikla, susijusi su prekių pirkimu ar pardavimu, išskyrus atvejus, kai fiziniai asmenys prekę įsigyja asmeniniams ir namų ūkio poreikiams tenkinti”[3]. Projekto rengėjai nepaaiškina, kodėl LR konkurencijos įstatyme nurodytas ūkinės veiklos apibrėžimas negali būti taikomas LR vietos savivaldos įstatyme, tačiau siūlo savo veiklos, kuri nelaikytina ūkine veikla, apibrėžimą – Ūkinės veiklos vykdymu nelaikoma tokia viešosios paslaugos teikėjo veikla, kuri papildo jo teikiamą viešąją paslaugą ir teikiama tik kartu su šia viešąja paslauga (mokinių maitinimas mokykloje, medicinos paslaugos globos namuose ir pan.). Pažymėtina, kad LR konkurencijos įstatyme pateiktas apibrėžimas nenumato išimties viešąsias paslaugas papildančiai arba kartu su jomis teikiamai paslaugai. Tai reiškia, kad pagal Projektu nustatomą apibrėžimą konkreti paslauga (pvz., mokinių maitinimas mokykloje) galėtų būti nelaikoma ūkine veikla, o pagal LR konkurencijos įstatyme nustatytą apibrėžimą – būtų laikoma ūkine veikla. Vadinasi tas pats dalykas dviejuose teisės aktuose būtų reglamentuojamas skirtingai.
- galima žala vartotojams, privatiems ūkio subjektams, konkurencijai
Tokio apibrėžimo priėmimas reikštų, kad pavyzdžiui, savivaldybės valdomi juridiniai asmenys, norėdami teikti maitinimo paslaugas mokyklose, neprivalėtų įsitikinti, ar kiti ūkio subjektai tokios veiklos nevykdo. Todėl gali susidaryti situacija, kad savivaldybė, kurioje veikia konkrečia ūkine veikla užsiimantys ūkio subjektai, galės be konkurso savo valdomai įmonei pavesti užsiimti ta pačia ūkine veikla. Tokiu būdu iš vartotojų bus atimta galimybė gauti kokybiškas paslaugas žemomis kainomis, būtų diskriminuojami privatūs ūkio subjektai ir nepagrįstai ribojama konkurencija.
- Naujos ūkinės veiklos apibrėžimu siaurinamas reguliuojamų juridinių asmenų ratas
Projekte numatyta, kad jei konkrečią ūkinę veiklą vykdė bet koks per pastaruosius tris metus reorganizuotas juridinis asmuo, priklausantis (ar priklausęs) savivaldybei, savivaldybės naujai pradedama ūkinė veikla nebūtų laikoma naujai pradedama ūkine veikla. O tai reiškia, kad tokiai veiklai negaliotų LR vietos savivaldos įstatymo 91 straipsnyje numatytas kontrolės mechanizmas. Jei pvz., savivaldybės įmonė, vykdžiusi konkrečią ūkinę veiklą prieš du metus buvo reorganizuota ar uždaryta, tuomet savivaldybei vėl pradėjus vykdyti tą pačią ūkinę veiklą, tai nebūtų laikoma naujai pradedama ūkine veikla, ir ji nebeprivalėtų, be kita ko, įsitikinti, kad tokiu sprendimu nebus teikiama privilegijų arba diskriminuojami atskiri ūkio subjektai ar jų grupės.
- Projektu įteisinama savivaldybių teisė vykdyti ūkinę veiklą, nepaisant to, kad tai galėtų pažeisti sąžiningos konkurencijos laisvę
Valstybės valdymo ir savivaldos institucijos, vykdydamos pavestus uždavinius, susijusius su ūkinės veiklos reguliavimu Lietuvos Respublikoje, privalo užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę (LR konkurencijos įstatymo 4 str. 1 p.). Konkurencijos tarybos nuostatuose nustatyta viena iš jos funkcijų – prižiūrėti, kaip ūkio subjektai ir viešojo administravimo subjektai laikosi Konkurencijos įstatymo nustatytų reikalavimų. Tai reiškia, kad savivaldybės turi pareigą užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę, o Konkurencijos taryba – prižiūrėti, kaip savivaldybėms sekasi šią pareigą vykdyti. Nepaisant to, viena iš Projekto nuostatų bando įteisinti atvirkščią savivaldybių ir Konkurencijos tarybos funkcijų ir pareigų santykį: „Jeigu savivaldybė sprendimą priima neatsižvelgdama į Konkurencijos tarybos išvadą <…>, sprendime dėl naujos ūkinės veiklos vykdymo privaloma nurodyti motyvus, pagrindžiančius, kad sprendimas atitinka šio straipsnio 1 dalyje nustatytus reikalavimus”. Tai reiškia, kad Projektu bandoma įteisinti savivaldybėms teisę tiesiog nurodžius savus motyvus, pradėti vykdyti naują ūkinę veiklą, neatsižvelgiant į Konkurencijos tarybos nuomonę, kad ši veikla pažeistų sąžiningos konkurencijos laisvę. Faktas, kad beveik pusėje savivaldybių (2015 m. duomenys) yra nustatytos konkurencijos problemos, rodo, kad savivaldybės savarankiškai, be Konkurencijos tarybos kompetencijos nepavyksta įgyvendinti LR konkurencijos įstatymo 4 str., t. y. užtikrinti sąžiningą konkurenciją. Todėl Konkurencijos tarybos išvadų nesilaikymo legalizavimas Projektu yra nepateisinamas.
- Baudų už konkurencijos pažeidimus egzistavimas nepaneigia taisyklių naudingumo
Konkurencijos tarybos duomenimis, 2015 m. beveik pusėje (29) savivaldybių nustatytos konkurencijos problemos: dėl LR konkurencijos įstatymo 4 str. pažeidimo 20-čiai savivaldybių nusiųsti įspėjimai, 5-iose – nustatyti pažeidimai, 4-ių savivaldybių veiksmų teisėtumas nagrinėjamas teisme. Tai rodo, kad rizika, jog savivaldybės ir jų valdomi juridiniai asmenys ribos konkurenciją, yra didelė. Taip pat mažai tikėtina, kad Projekto nuostata, kad Savivaldybei tenka pareiga įrodyti, kad nauja ūkinė veikla atitinka šio įstatymo reikalavimus, ir gresiančios baudos, veiks kaip prevencinė, sąžiningą konkurenciją užtikrinanti priemonė. Todėl ex ante reguliavimo mechanizmas, įtvirtintas Įsigaliojusio įstatymo nuostatose, yra būtinas. Vertinant susiklosčiusią reguliavimo praktiką konkurencijos srityje, taisyklės ir baudos už taisyklių nesilaikymą viena kitai neprieštarauja, o dažnai viena kitą ir papildo.
Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, kad vienas esminių Konstitucijoje įtvirtinto teisinės valstybės principo elementų yra teisinis tikrumas ir teisinis aiškumas. Teisinio tikrumo ir teisinio aiškumo imperatyvas suponuoja tam tikrus privalomus reikalavimus teisiniam reguliavimui: jis privalo būti aiškus ir darnus, teisės normos turi būti formuluojamos tiksliai, jose negali būti dviprasmybių (Konstitucinio Teismo 2003 m. gegužės 30 d., 2004 m. sausio 26 d., 2008 m. gruodžio 24 d., 2009 m. birželio 22 d. nutarimai, 2010 m. balandžio 20 d. sprendimas[4]).
Išvada
Atsižvelgiant į tai, kad: 1) tikimybė, kad savivaldybės ir jų valdomi juridiniai asmenys ribos konkurenciją, yra didelė; 2) siūlomi naujos ūkinės veiklos ir veiklos, kuri nelaikytina ūkine veikla, apibrėžimai ne tik siaurina reguliuotinų juridinių asmenų skaičių, bet ir savivaldybėms leistų diskriminuoti kitus ūkio subjektus ir pažeistų konkurenciją; 3) prevencinis baudų poveikis viešojo administravimo subjektams yra nepakankamas.
LLRI įsigaliojusį įstatymą vertina kaip proporcingą ir reikalingą ir siūlo nepritarti Projektui.
———————————————-
[1] https://www.e-tar.lt/portal/lt/legalAct/TAR.D0CD0966D67F/KOvWuQDrjs
[2] https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAP/19d53af09a0811e78d46b68e19efc509
[3] https://www.e-tar.lt/portal/lt/legalAct/TAR.3AFD5DBA7FDC/bxZLVXMhQD
[4] http://eteismai.lt/byla/51124312222568/A-261-1743-10
