LLRI atliko ekspertizę dėl Lietuvos Respublikos pakuočių ir pakuočių atliekų tvarkymo įstatymo 2, 7, 8, 10 straipsnių pakeitimo ir papildymo 61, 71 straipsniais įstatymo projekto ir Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo 2, 4, 6, 12, 32 straipsnių, aštuntojo (1) skirsnio ir 5 priedo pakeitimo ir papildymo, įstatymo papildymo 11(1), 12(1) straipsniais, aštuntuoju (2) skirsniu ir 16 straipsnio pripažinimo netekusiu galios įstatymo projekto ir teikia savo pastabas.
Pakuočių ir pakuočių atliekų tvarkymo uždaviniai sukurti tam, kad aplinka būtų apsaugota nuo pakuočių ir pakuočių atliekų poveikio arba tas poveikis būtų sumažintas ir taip užtikrintas aukštas aplinkosaugos lygis.Šio tikslo yra siekiama produkciją importuojančioms ir gaminančioms įmonėms iškeliant pakuočių surinkimo ir perdirbimo uždavinius. Nepasiekus šių uždavinių, įmonės apmokestinamos taršos mokesčiu. Egzistuojanti atliekų perdirbimo sistema turi daug trūkumų: neužtikrinamas atliekų perdirbimo pažymų skaidrumas, iškreipiama konkurencija, neįvykdomi atliekų tvarkymo uždaviniai, neplėtojama infrastruktūra.
Naujas įstatymo projektas yra inicijuotas argumentuojant, kad dabartinės sistemos rezultatai prasti ir siūlo priemones pakuočių ir pakuočių atliekų tvarkymo rezultatams gerinti. Siūlomi pakeitimai nespręstų egzistuojančių problemų iš esmės. Tikėtina, jog projekte siūlomos permainos palengvintų sistemos priežiūrą, tačiau nebūtų užkertamas kelias pažymų padirbinėjimo galimybei, būtų panaikinta konkurencija atliekų tvarkymo organizavimo rinkoje.
Pakuočių ir pakuočių atliekų tvarkymo rinkos problematika
Dabartinė pakuočių ir pakuočių atliekų tvarkymo rinka nėra natūrali rinka, tai yra valdžios sukurtos prievolės rezultatas, todėl tenka susidurti su visomis nenatūraliai rinkai būdingomis problemomis. Svarbu paminėti, jog valdžia, sukurdama šią dirbtinę rinką, užprogramavo tam tikrą pažeidimų ir piktnaudžiavimo atvejų lygį, todėl net griežtesnė kontrolė problemos iš esmės neišspręstų. Valstybės dirbtinai sukurta gėrybė nėra savaime vertinga kitiems rinkos dalyviams, o jos paklausa priklauso nuo valstybės kontrolės kiekio. Šioje rinkoje išteklių (pažymų) ribotumas gali būti išspręstas, juos padirbant, tuo tarpu natūralių gėrybių rinkoje tai nėra įmanoma. Jei valstybė neverstų tvarkyti atliekų, laisvoje rinkoje atliekos būtų tvarkomos keliais atvejais:
1. Kai švaresnė aplinka būtų vertinama labiau nei atliekų surinkimui reikalingos lėšos;
2. Kai atliekų panaudojimo galimybės atneštų didesnę finansinę naudą nei išlaidos jas surinkti;
3. Kai visuomenės nariai rinktų ir perdirbtų atliekas savanoriškai, labdaringais, visuomeniniais tikslais.
Dabartinėje sistemoje atliekų surinkimo reikalavimai yra nustatomi Lietuvos valstybės ir Europos Sąjungos.
Lietuvoje įmonės joms iškeltų tikslų įgyvendinimą gali patvirtinti atsakingoms valdžios institucijoms pristatydamos atliekų tvarkymo pažymas, kurias parduoda atliekų tvarkymo organizatoriai, todėl susikuria rinka atliekų perdirbimą patvirtinančioms pažymoms. Kadangi pažyma nėra natūrali ribota gėrybė, atsiranda galimybių sukčiauti ir padirbinėti šiuos dokumentus. Surinkusios reikiamą kiekį pažymų, įmonės yra atleidžiamos nuo taršos mokesčio. Įstatymu yra numatyta, jog pakuočių ir pakuočių atliekų surinkimas yra gamintojų prievolė, atsakingos valstybės institucijos gali patikrinti ar išduotos pažymos yra tikros ir bausti fiktyvias pažymas perkančius ūkio subjektus. Šioje situacijoje įmonės renkasi ar mokėti daugiau už tikras pažymas ir išvengti baudų galimybės, ar mokėti mažiau už fiktyvias pažymas, bet rizikuoti baudomis ateityje. Tai tam tikra naudos ir kaštų analizė. Padirbtos pažymos iškreipia konkurenciją visose atliekų surinkimo grandyse. Gamintojai perka pigesnes netikras pažymas taip mažindami savo sąnaudas, surinkėjai negali konkuruoti su padirbtas pažymas išduodančiais subjektais, nes jų kaštai yra gerokai mažesni, todėl atliekų surinkimo organizatoriai negali pasiūlyti legalių pažymų konkurencinga kaina.
Pažymos tikslas šiandieninėje sistemoje yra kontroliuojamo veiksmo ar veiksmų grandies patvirtinimas. Pažymos yra išduodamos už perdirbtas atliekas, surinkimo procesai nėra kontroliuojami. Tikėtina, jog pažymų išdavimas atliekų surinkimo grandyje iš dalies spręstų pažymų padirbinėjimo problemą rinkoje. Tokioje situacijoje kontroliuojami veiksmai vyktų tik Lietuvos teritorijoje, todėl būtų lengviau administruojami, taip pat svarbu atsižvelgti į tai, jog surinkimas yra brangiausia viso atliekų tvarkymo dalis, todėl kontrolė šioje stadijoje būtų labiausiai argumentuota. Valstybei kontroliuojant ir atliekų surinkimą, ir perdirbimą, netikrų pažymų sumažėtų, tačiau sunku pasakyti ar tai būtų žymus pokytis, tačiau tai pareikalautų šiam tikslui skiriamų valstybės resursų kiekio padidėjimo.
Išskirtinės teisės suteikimas
Įstatymo projekte siūloma, kad pakuočių ir (ar) pakuočių atliekų tvarkymą turėtų teisę organizuoti tik įstatymo 10 straipsnyje nurodyta gamintojų ir importuotojų organizacija. Šiai organizacijai gamintojai ir importuotojai galėtų pavesti vykdyti visas šio įstatymo jiems nustatytas pareigas. Ji turėtų vienyti daugiau nei pusės Lietuvos rinkai tiekiamų pakuočių tiekėjų ir jai būtų suteikiama išskirtinė ir vienintelė licencija pakuočių atliekų tvarkymo organizavimui.
Šis siūlymas iš esmės keičia šiandienines pakuočių ir pakuočių atliekų tvarkymo rinkos sąlygas. Jis kritikuotinas dėl šių argumentų:
1. Įstatymo pakeitimai suteiktų monopolinę teisę vienai organizacijai vykdyti pakuočių atliekų tvarkymo organizavimą. Monopolinė teisė vykdyti pakuočių atliekų tvarkymo organizavimą šiurkščiai pažeistų konkurencinę aplinką pakuočių atliekų tvarkymo rinkoje, nes kitoms organizacijoms ar įmonėms nebeliktų galimybės konkuruoti su šia organizacija. Šiandien egzistuojanti konkurencinė rinka būtų monopolizuota. Dėl šios nuostatos atitikimo Konstitucijai ir Konkurencijos įstatymui turėtų pasisakyti LR Konkurencijos taryba.
2. Dabartinis įstatymas gamintojams suteikia galimybę tvarkyti atliekas patiems, pirkti kitų subjektų paslaugas ar mokėti taršos mokestį. Įstatymo pataisos panaikintų galimybę įmonėms pačioms sudaryti sutartis su pakuočių atliekų perdirbėjais. Gamintojai ir importuotojai privalėtų mokėti taršos mokestį arba naudotis licencijuotos organizacijos paslaugomis. Taip ne tik monopolizuojama atliekų tvarkymo organizavimo rinka, bet ir užkertamas kelias alternatyviais būdais tvarkyti atliekas, t.y. gamintojams sudaryti sutartis su perdirbėjais.
3. Įmonės, teikiančios atliekų surinkimo ir perdirbimo paslaugas, po vienintelės tvarkymo organizacijos įkūrimo, turėtų vienintelį surinkimo ir perdirbimo paslaugų pirkėją. Tai sudarytų prielaidas atsirasti monopsoninėms kainoms (kai rinkoje yra tik vienas pirkėjas) ir nepagrįstas vienintelio pirkėjo galias mažinti paslaugos kainą. Taip būtų pažeidžiamas efektyvus jėgų balansas rinkoje, kuris užtikrina ir rinkos kainas vartotojams, ir įmonių pelningumą, kurie motyvuoja teikti paslaugas, investuoti ir taip garantuoti ilgalaikes paslaugas.
4. Siūloma sistemos reforma taip pat grindžiama įtarimais, kad pažymų už perdirbtas atliekas išdavimas nėra skaidrus. Tai, jog įvedamas vienintelis atliekų tvarkymo organizatorius iš dalies palengvina sistemos organizavimo priežiūrą, tačiau abejotina ar dirbtinis rinkos koncentravimas yra efektyvi priemonė veiklos efektyvumui ir skaidrumui didinti. Tuo tarpu pasekmės yra didelės, nes sunaikinama konkurencija rinkoje.
5. Būtina atsižvelgti į tai, kad sukūrus monopolinę pakuočių atliekų tvarkymo organizaciją valstybei atsiras paskatos ją reguliuoti. T.y. numatyti jos elgesio rinkoje taisykles, klientų diskriminavimo draudimą, reguliuoti kainas ir kitus veiklos aspektus. Šiandien šiuos klausimus išsprendžia konkurencinės rinkos veikimas.
Atliekų tvarkymo organizavimas yra paslauga, kuriai yra paklausa ir pasiūla, todėl šioje srityje egzistuoja rinka. Neįmanoma pasakyti ar ši rinka egzistuotų, jeigu nebūtų valdžios sukurtos prievolės rinkti pakuočių atliekas, tačiau dabartinėje situacijoje, ji yra. Paslaugas teikia atliekų tvarkymo organizatoriai, bei tarpininkai, atliekantys iš esmės tą pačią funkciją – pakuočių atliekų apskaitą, pildo deklaracijas, išduoda pažymas.
Tačiau svarbu pabrėžti, jog išskirtinė teisė vykdyti organizavimo veiklą negali sukurti motyvacijos pirkti vien tik legalias pažymas. Įstatymo projekte siūlomi pakeitimai, nepanaikina galimybės monopolinę teisę rinkoje turinčiai organizacijai pirkti pigias padirbtas pažymas ir tokiu būdu sumažinti kaštus organizacijos nariams gamintojams. Tai atitiktų gamintojų interesus. Nors organizacijos kontrolei numatoma sukurti trišalę gamintojų, perdirbėjų ir surinkėjų tarybą, dalininkais galės būti tik gamintojai, nes atliekų surinkimas yra įstatymu jiems numatyta prievolė. Taip pat svarbu paminėti, jog turint omenyje, jog organizacija atstovaus dalininkų interesus, optimaliausias sprendimas jiems būtų surinkti tik dalį atliekų, likusią dalį padengiant netikromis pažymomis, tokiu būdu nevisiškai išpildant gamtosauginius reikalavimus rizikuoti nedidelėmis baudomis, tačiau būti arti iškeltų tikslų. Tokia situacija geriausiai atspindėtų gamintojų interesus, bet ne deklaruojamus atliekų surinkimo tikslus.
Vadovaujantis įstatymo projekte ir aiškinamajame rašte išdėstytais argumentais dėl monopolinės teisės suteikimo vienam organizatoriui, taip sprendžiant fiktyvių pažymų problemą, galima būtų argumentuoti ir kitų atliekų surinkimo procese esančių rinkų monopolizavimą. Perdirbimo ir surinkimo tesės suteikimas vienam subjektui lygiai taip pat galėtų būti argumentuotas tuo, jog tokiu būdu būtų pažabota nelegali veikla. Tokia argumentacija nėra logiška ir pagrįsta, todėl neturėtų būti naudojama pagrindžiant įstatymo pakeitimus. Jeigu įstatymo projektas būtų priimtas, jame turėtų būti numatyta galimybė išduoti licencijas keliems subjektams. Tokiu būdu konkurencija skatintų licencijuotas organizacijas investuoti lėšas efektyviai, gerinti atliekų surinkimo rezultatus.
Pakuočių registras
Įstatymo projekte siūloma, kad būtų steigiamas pakuočių registras ir gamintojas ar importuotojas privalėtų registruoti visas vidaus rinkai tiekiamas pakuotes. Toks naujas reikalavimas apsunkintų veiklos sąlygas verslui. Pagal dabartinį įstatymą įmonės pačios vykdo pakuočių apskaitą ir teikia ataskaitas Aplinkos apsaugos ministerijai.
Papildomi reikalavimai rinkos dalyviams
Atliekų tvarkymo įstatymą siūloma papildyti eile naujų reikalavimų atestuojant sąvartynus eksploatuojančius asmenis, pavojingų atliekų tvarkytojus, pavojingų atliekų tvarkytojų licencijų išdavimui. Naujų reikalavimų darbuotojams įvedimas apsunkintų potencialių rinkos dalyvių įėjimą į rinką bei esančių rinkos dalyvių veiklą. Įmonės veikiančios šioje srityje yra suinteresuotos savo darbuotojų profesionalumu, nes konkurencingoje aplinkoje profesionali darbo jėga sukuria kokybiškesnį produktą, todėl papildomi reikalavimai nėra būtini. Abejotina, ar šie nauji reikalavimai nėra pertekliniai, nes pavojingų atliekų tvarkymo veikla yra reguliuojama ir licencijuojama, norėdamos užsiimti šia veikla, įmonės turi gauti licenciją. Sąvartynų eksploatacijai reikalingas gamtos išteklių naudojimo leidimas ir būtina išpildyti eilę kitų saugumo reikalavimų.
Išvados ir rekomendacijos
Dėl visų išvardintų priežasčių, LLRI rekomenduoja atsisakyti įstatymo projekte siūlomų pakuočių ir pakuočių atliekų tvarkymo įstatymo pakeitimų, nes jie monopolizuotų rinką, pažeistų konkurencijos principus ir panaikintų galimybę potencialių ūkio subjektų veiklai ir konkurencijai pakuočių ir pakuočių atliekų tvarkymo organizavimo rinkoje. Įstatymo projektas neveda link geresnio įstatyme reglamentuojamų tikslų įgyvendinimo.
