Žemės „saugiklių“ įstatymas galimai prieštarauja Konstitucijai ir yra žalingas Lietuvai
2014 m. gegužės 1 d. įsigaliojo nauja LR žemės ūkio paskirties žemės įsigijimo įstatymo[1] (toliau – ŽŪPŽĮĮ) redakcija, kitaip – Žemės „saugiklių“ įstatymas. Įstatymo nuostatose įtvirtinti reikalavimai apribojo asmenų teisę laisvai veikti žemės ūkio rinkoje, sudarinėjant žemės ūkio paskirties (toliau – ŽŪP) žemės pirkimo-pardavimo sandorius.
Minėtos ŽŪPŽĮĮ nuostatos galima prieštarauja Konstitucijai, laisvo kapitalo judėjimo ES principui, Lietuvos su kitomis šalimis sudarytoms užsienio investicijų apsaugos sutartims, taip pat yra žalingos Lietuvai.
Tam tikri ribojimai egzistuoja ir kitose ES šalyse, tačiau naujosiose valstybėse narėse, pvz., Latvijoje, Slovakijoje, Lenkijoje, Vengrijoje, Lietuvoje ribojimai yra patys griežčiausi. Tuo tarpu, kitose valstybėse jie nėra tokie griežti. Pvz., Suomijoje ribojamas ŽŪP žemės įsigijimas tik tam tikruose regionuose (Aland). Tyrimai rodo, dar prieš ŽŪPŽĮĮ įsigaliojimą, įvertinus priemones, kuriomis ribojamos galimybės įsigyti ŽŪP žemės ES, Lietuva buvo įvertinta tarp griežčiausią reguliavimą turinčių valstybių.[2]
- Dėl ŽŪPŽĮĮ taikymo įsigyjantiems daugiau nei 10 ha ŽŪP žemės ir/arba jos turintį juridinį asmenį/25 proc. akcijų
1.1. Galimas prieštaravimas ES laisvo kapitalo judėjimo principui
Sėkmingą Europos Sąjungos (toliau – ES) rinkos veikimą užtikrina nuoseklus keturių pagrindinių laisvių įgyvendinimas: asmenų, kapitalo, prekių bei paslaugų judėjimo laisvės. Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo (toliau – SESV) 26 str. nustatyta: „Vidaus rinką sudaro vidaus sienų neturinti erdvė, kurioje pagal Sutarčių nuostatas užtikrinamas laisvas prekių, asmenų, paslaugų ir kapitalo judėjimas.“ SESV 63 straipsnio 1 dalyje nurodyta, jog „pagal šiame skyriuje išdėstytas nuostatas uždraudžiami visi kapitalo judėjimo tarp valstybių narių ir tarp valstybių narių bei trečiųjų šalių apribojimai“.
Nors SESV kapitalo judėjimo sąvoka yra neapibrėžta, Direktyvoje 88/361/EEB[3] pateiktas pavyzdinis operacijų, laikomų kapitalo judėjimu, sąrašas. Laisvas kapitalo judėjimas implikuoja keletą laisvių, turinčių užtikrinti kiek įmanoma efektyvesnį gamybos veiksnių panaudojimą bendrojoje rinkoje: laisvę asmenims įsigyti kitose valstybėse narėse nekilnojamojo turto, įmonių akcijų ar atlikti kitas investicijų procedūras ir laisvę įmonėms investuoti į kitų valstybių narių įmones, jas įsigyti ar dalyvauti jų valdyme.
ES sutarties 4 straipsnio 3 dalyje numatyta, jog „valstybės narės padeda Sąjungai įgyvendinti jos užduotis ir nesiima jokių priemonių, kurios gali trukdyti siekti Sąjungos tikslų“.
Atkreiptinas dėmesys, kad nors Lietuvos teisinė bazė, reguliuojanti ŽŪP žemės pardavimą, sugriežtinta visai neseniai, kitų šalių patirtis rodo, kad Europos Komisija prieštarauja griežtam ŽŪP žemės rinkos reglamentavimui. Pvz., Vengrija įvedė itin griežtus apribojimus: ŽŪP žemę įsigyti tapo galima tik ūkininkaujantiems Vengrijos piliečiams, tuo tarpu tiek vengrų, tiek kitų šalių įmonėms tai uždraudžiant. Išimtys padarytos Vengrijos valstybei, kredito įstaigoms, religinėms institucijoms, registruotiems žemės ūkio kooperatyvams ir savivaldybei, kurioje ŽŪP žemė parduodama. Tokį ydingą reguliavimą praeitų metų pabaigoje identifikavo Europos Komisija ir pradėjo teisines procedūras prieš Vengrijos valstybę. Europos Komisija nurodė, jog taip Vengrija pažeidė ES laisvo kapitalo judėjimo principą bei valstybėms narėms garantuojamą laisvo įsisteigimo teisę.[4] Tokia Europos Komisijos reakcija į Vengrijos ŽŪP žemės rinkos reguliavimą yra požymis, kad ir Lietuvoje ŽŪPŽĮĮ ribojimai galimai nesuderinami su laisvo kapitalo judėjimo ES principu.
Atsižvelgiant į tai, jog kai kurios šalys neseniai sugriežtino teisinį reguliavimą ŽŪP žemės rinkoje, laisvo kapitalo judėjimo pažeidimų identifikuota nedaug, tačiau Europos Komisijos požiūris į panašaus pobūdžio reglamentavimą yra aiškus – griežti ribojimai įsigyti ŽŪP žemę ES narių piliečiams yra netoleruotini.
1.2.Galimas užsienio investicijų apsaugos sutarčių pažeidimas
ŽŪPŽĮĮ nustatyti apribojimai ŽŪP žemės įsigijimui galimai pažeidžia Lietuvos dvišalių susitarimų su užsienio valstybėmis dėl investicijų skatinimo ir apsaugos principus. Lietuva yra sudariusi tokius susitarimus su 50 valstybių.
Šiuose susitarimuose įtvirtinti užsienio investicijų apsaugos principai, kurie apsaugo investuotojus nuo nuosavybės nusavinimo, draudimų, reikalavimų ar ribojimų, kurie žymiai sumažintų investicijų vertę (pvz., nepagrįsto atsisakymo atnaujinti leidimus ar licencijas), diskriminacinių draudimų ar įstatyminių ribojimų ir kt.
Lietuvos ir užsienio valstybių investicijų skatinimo ir apsaugos susitarimuose paprastai numatoma sąlyga dėl nepagrįstų ribojimų, diskriminacijos draudimo investicijas valdant, jomis disponuojant ir pan. Pvz., „Kiekviena iš Susitariančiųjų šalių jokiais būdais nediskriminuos savo teritorijoje esančių kitos Susitariančiosios šalies piliečių ar įmonių ir savavališkai netrukdys jiems valdyti kapitalo investicijas, naudoti ir disponuoti jomis“.[5] Lietuvos ir JAV susitarime numatyta sąlyga: „3. (a) Investicija yra visuomet traktuojama teisingai ir lygiateisiškai, naudojasi visiška apsauga bei saugumu ir jokiu būdu jai nėra suteikiamas mažiau palankus statusas, negu reikalauja tarptautinė teisė. (b) Nė viena Šalis neturi jokiu būdu vienašalėmis ar diskriminacinėmis priemonėmis trukdyti valdyti, tvarkyti, išlaikyti, naudotis, pasinaudoti, įsigyti, plėsti investicijas ar jomis disponuoti. Sprendžiant ginčus pagal VI ir VII straipsnius, priemonė gali būti laikoma vienašale ar diskriminacine nepaisant to fakto, kad Šalis turėjo ar įgyvendino galimybę peržiūrėti tokią priemonę Šalies teismuose arba administracinėse institucijose.“[6] Investicijų apsaugos sutartyse ne tik numatyta prievolė užtikrinti investicijų lygiateisiškumą bei draudimas diskriminuoti užsienio investicijas vietinių atžvilgiu ir atvirkščiai, tačiau taip pat numatytas draudimas vienašalėmis priemonėmis trukdyti jas valdyti, tvarkyti, disponuoti ir kt.
ŽŪPŽĮĮ įtvirtinti ribojimai yra vienašališkai priimtas sprendimas, kuris riboja ne tik vietinių, bet ir užsienio investuotojų galimybes investicijas nevaržomai valdyti, jomis naudotis bei disponuoti Lietuvos valstybėje, taip pažeisdamas investicijų apsaugos sutartyse numatytus principus.
Taip pat dėl įstatymu apriboto galimų pirkėjų rato, užsienio investuotojas už turimų bendrovių – ŽŪP žemės savininkių – akcijas gautų mažesnę kainą nei tuo atveju, jei tokių apribojimų nebūtų. Taip pat užsienio investuotojas galimai patirtų papildomų išlaidų struktūrizuojant akcijų pardavimą (pvz., prireikus reorganizuoti holdingą į atskiras bendroves tam, kad būtų galima parduoti atskiriems pirkėjams) ir pan. Todėl ŽŪPŽĮĮ reikalavimai galimai pažeidžia Lietuvos įsipareigojimus pagal investicijų skatinimo ir apsaugos susitarimus bei gali lemti investicinius ginčus prieš Lietuvos Respubliką.
1.3. Diskriminaciniai reikalavimai taikomi tik naujiems ūkininkams, taip galimai pažeidžiant lygiateisiškumo principą
ŽŪPŽĮĮ reikalavimai taikomi tik būsimiems ūkininkams (įsigysiantiems žemę po įstatymo įsigaliojimo), t. y. po 2015 m. gegužės 1 d., taigi asmenys, įsigiję ŽŪP žemę anksčiau, dar nesant apribojimų, galės veikti rinkoje taip, kaip veikę. Tai iškreipia rinką, galimai pažeidžiant konstitucinį lygiateisiškumo principą. Pvz., prieš įsigaliojant ŽŪPŽĮĮ, asmenys, galėję neribotai pirkti ŽŪP žemę, veiks žymiai palankesnėmis sąlygomis, nes nuo konkurencijos, kurią galėtų sudaryti nauji dalyviai, juos apsaugos ŽŪPŽĮĮ. Pvz., ŽŪB, kuri įsigijo 1500 ha prieš keletą metų ir toliau veiks tomis pačiomis apimtimis, o ta, kuri norėtų įsigyti tiek pat dabar ir su didesniąja konkuruoti, to padaryti negalės, nes jai taikomas 500 ha limitas.
Panašu, kad ŽŪPŽĮĮ rengėjų tikslas apsaugoti žemės ūkio rinką nuo ją uzurpuojančių „stambiųjų žemvaldžių“ pasiektas nebus – apribojimais užvėrus rinką, didelius žemės plotus valdantys asmenys neturės konkurentų ir toliau disponuos didesne rinkos galia.
1.4. Galimas prieštaravimas ūkinės veiklos laisvei ir iniciatyvai
ŽŪPŽĮĮ nuostatomis apribojamos galimybės į rinką patekti (nusipirkti) ir iš jos pasitraukti (parduoti ŽŪP žemę). Šios ŽŪPŽĮĮ normos, apribojančios asmenų teisę įsigyti ŽŪP žemės, galimai prieštarauja Konstitucijos 46 straipsnio ir Konstitucijos 23 straipsnio nuostatoms.
Konstitucinis Teismas konstatavo, kad „<…> asmens ūkinės veiklos laisvė ir iniciatyva – tai teisinių galimybių visuma, sudaranti prielaidas asmeniui savarankiškai priimti jo ūkinei veiklai reikalingus sprendimus, suponuojanti inter alia sutarčių sudarymo laisvę, sąžiningos konkurencijos laisvę, galimybes nekliudomai pertvarkyti ūkio subjektus, keisti jų veiklos pobūdį taip, kad nebūtų trukdoma, reaguojant į rinkos pokyčius, steigti naujų ūkio subjektų ar likviduoti esančiųjų; ji yra neatsiejama nuo galimybės asmeniui, norinčiam užsiimti ūkine veikla arba, priešingai, norinčiam ja nebeužsiimti, be dirbtinių kliūčių patekti į rinką ir be dirbtinių kliūčių iš jos pasitraukti“. [7]
ŽŪPŽĮĮ nustatytais reikalavimais ŽŪP žemės pirkėjams sukuriamos dirbtinės kliūtys patekti į rinką ir, atitinkamai, esamiems žemės savininkams pasitraukti iš žemės rinkos parduodant turimą žemę.
- Reikalavimai žemės įgijėjams galimai pažeidžia konstitucinį principą, kad Lietuvos ūkis grindžiamas privačios nuosavybės teise, asmens ūkinės veiklos laisve ir iniciatyva
ŽŪPŽĮĮ įtvirtintas reikalavimas fiziniams asmenims, įsigyjantiems ŽŪP žemės, galimai pažeidžia pamatines asmens teises ir laisves – teisę į privačią nuosavybę, ūkinės veiklos laisvę ir iniciatyvą.
Kaip Aiškinamajame rašte[8] teigia ŽŪPŽĮĮ rengėjai, minėti apribojimai numatyti tam, kad būtų užkirstas kelias spekuliacijai ir žemės koncentracijai atskirų Lietuvos piliečių, užsieniečių ir/ar jų įsteigtų juridinių asmenų rankose ir kad ŽŪP žemę galėtų įsigyti tik toks asmuo, kuris „iš tiesų yra pasirengęs ir gali ūkininkauti“. Tokia nuomonė suformuluota nedviprasmiškai: žemę įsigijusiam asmeniui draudžiama ją parduoti (tariamai „spekuliuoti“), kitaip tariant, draudžiama disponuoti sau priklausančiu turtu savo nuožiūra ir tai, kad perkantis asmuo būtų pasirengęs ūkininkauti.
2.1. Profesinių įgūdžių ir kompetencijos reikalavimas (fiziniams asmenims)
Reikalavimas, kad asmuo, norintis įsigyti ŽŪP žemės, turėtų atitinkamą išsilavinimą galimai nepasieks ŽŪPŽĮĮ rengėjų tikslo užtikrinti racionalų žemės naudojimą. Pirmiausia reikia turėti omenyje, kad žemę įgyjantis asmuo ne visais atvejais joje pats vykdo veiklą. Pvz., žemės sklypo, kuriame bus statomas pastatas, pirkėjui nėra taikomi reikalavimai turėti statybos profesinių įgūdžių, kompetencijos ar patirties. Toks reikalavimas turbūt būtų laikomas neprotingu, nereikalingu ir nepagrįstu, nes nusipirkęs žemės sklypą namui, pirkėjas neprivalo mokėti statyti, dažniausiu atveju to ir nedaro. Namo statybos leidimų išdavimą, statančiųjų kompetenciją reglamentuoja specialūs teisės aktai ir atskirai sieti šių įgūdžių su žeme, ant kurios tas namas statomas, nėra prasmės. Tuo tarpu, įsigyjant ŽŪP žemės, manoma, kad tas, kuris ją įgyja, privalo būti specialiai pasirengęs.
Taikyti profesinių įgūdžių ir kompetencijos reikalavimą žemės įgijėjui yra nepagrįsta, o reikalavimu vykdyti žemės ūkio veiklą savo įsigytoje žemėje pažeidžia asmens apsisprendimo laisvę. Panašu, kad įstatymo rengėjų siekis leisti įsigyti žemę tik pasirengusiam ir galinčiam ūkininkauti, reiškia, kad tas, kas tą žemę įsigijo, ir privalo ją dirbti. Toks reikalavimas būtų ydingas, ribojantis ir galimai antikonstitucinis. Konstitucinis Teismas pasisakė, jog reikalavimas, kad ŽŪP žemės įgijėjas pats ūkininkautų toje žemėje nėra konstituciškai pagrįstas. Taip pat pasisakyta ir dėl to, koks reikalavimas, taikytinas ŽŪP žemės įgijėjui, laikytinas prieštaraujančiu Konstitucijai: „<…> nepagrįstas, neproporcingas ar kuriuo nors kitu atžvilgiu neteisingas, kad tokiu teisiniu reguliavimu kuri nors asmens teisė ar laisvė būtų suvaržyta labiau negu būtina siekiant konstituciškai pagrįsto viešojo intereso <…>“. [9]
2.1.1. Reikalavimas ne mažiau kaip 3 metus vykdyti žemės ūkio veiklą ir būti deklaravusiam žemės ūkio naudmenas ir pasėlius (fiziniams ir juridiniams asmenims)
Visų pirma, nėra pateikta įrodymų, kodėl pasirinktas būtent 3 metų kriterijus, todėl jis vertintinas kaip subjektyvus, nepagrįstas ir dėl to prieštaraujantis pamatiniams teisėkūros principams. Taip pat, reikalavimu būti deklaravusiam žemės ūkio naudmenas ir pasėlius, atimama galimybė įsigyti žemės tiems, kas atitinka kitus reikalavimus, tačiau nėra deklaravę pasėlių savo vardu, o, pvz., verslo partnerio. Toks reguliavimas yra retrospektyvus – juo įstatymų leidėjas nustato teises ir pareigas, kurias subjektas turėjo įvykdyti praeityje – šiuo atveju, būti vykdžiusiam žemės ūkio veiklą, būti deklaravus pasėlius savo vardu iki įstatymo įsigaliojimo – pažeidžia teisėtus asmenų lūkesčius.
2.1.2. Reikalavimas įregistruoti ūkininko ūkį arba turėti žemės ūkio išsimokslinimo diplomą (fiziniams asmenims)
ŽŪPŽĮĮ įtvirtintas reikalavimas fiziniams asmenims, įsigyjantiems ŽŪP žemės, turėti profesinių įgūdžių ir kompetencijos galimai pažeidžia pamatines asmens teises ir laisves, prieštarauja konstitucinei asmens teisei į privačią nuosavybę (kuri apima galimybes ją įsigyti, valdyti, naudoti ir disponuoti savo nuožiūra).
Konstitucinis Teismas konstatavo, kad „Konstitucija, garantuodama nuosavybės apsaugą, kartu įtvirtina ir konstitucinę teisę įgyti nuosavybę <…> asmens konstitucinė teisė į nuosavybę yra esminė (būtina) asmens ūkinės veiklos laisvės įgyvendinimo sąlyga. Ribojant asmens teisę į nuosavybę, yra ribojama ir asmens ūkinės veiklos laisvė“,[10] taip pat, kad „pagal Konstituciją neleidžiama riboti asmens teisės į nuosavybę priklausomai nuo asmens išsilavinimo“.10 Konstitucinis Teismas pripažino, jog Farmacinės veiklos įstatymo nuostata ta apimtimi, kuria buvo ribojama fizinių asmenų, neturinčių aukštojo farmacinio išsilavinimo, teisė nuosavybėn įsigyti vaistines, prieštaravo Konstitucijos 23 straipsnio 1 ir 2 dalims, 46 straipsnio 1 daliai ir 48 straipsnio 1 daliai. Konstitucinis Teismas pažymėjo: „Reikalavimai turėti farmacinį išsilavinimą bei reikiamą kvalifikaciją turi būti nustatomi asmenims, vykdantiems farmacinę veiklą vaistinėse. Išsilavinimo reikalavimai negali būti nustatomi asmenims, siekiantiems turėti nuosavybės teise vaistinių.“ 10
ŽŪPŽĮĮ reikalavimas turėti profesinių įgūdžių ir kompetencijos tam, kad asmuo galėtų įgyti nuosavybėn ŽŪP žemę yra analogiškas minėtai Farmacinės veiklos įstatymo nuostatai, kuri buvo pripažinta antikonstitucine, todėl šis ŽŪPŽĮĮ reikalavimas taip pat galimai prieštarauja Konstitucijai.
Lietuvoje ūkininkauja apie 132 000 žmonių. Duomenys apie ūkininkų išsilavinimą atskirai nėra kaupiami. Apytiksliais duomenimis, formalųjį ŽŪ išsilavinimą turi tik trečdalis Lietuvos ūkininkų. Taigi likusiai daliai ūkininkų, kurie ūkininkavimo patirtį įgijo praktinio darbo metu arba tiems, kurie išvis jos neturėjo, apribojama galimybė pradėti ūkininkauti.
2.1.2. Reikalavimas gauti daugiau kaip 50 procentų pajamų iš žemės ūkio veiklos (juridiniams asmenims)
Reikalavimo gauti daugiau nei 50 proc. pajamų iš žemės ūkio veiklos nepagrįstumą galima atskleisti per pavyzdį. Pvz., koncernas, užsiimantis plataus masto žemės ūkio technikos gamyba, iš to gaunantis 2/3 pelno, nebus laikomas vykdančiu žemės ūkio veiklą, nors ir labai su tuo susijusią, taigi neatitiks minėto kriterijaus ir negalės įsigyti ŽŪP žemės. Nors žemės ūkio technikos gamyba ir nėra laikoma žemės ūkio veikla, bet sunku ginčytis, kad tokia įmonė nėra pakankamai kompetentinga suvokti ŽŪP žemės valdymo peripetijų ir nėra jokio pagrindo, kodėl jai turi būti draudžiama įsigyti tokios žemės arba ją valdančią žemės ūkio bendrovę ar bent jos dalį.
2.1.3. Reikalavimas atitikti ekonominio gyvybingumo reikalavimą (juridiniams asmenims)
ŽŪPŽĮĮ juridiniams asmenims keliamu reikalavimu, prieš įsigyjant ŽŪP žemės, numatyta pareiga Žemės ūkio ministerijos nustatyta tvarka įrodyti savo ekonominį gyvybingumą. Tokiu būdu valstybės institucijoms suteikiama teisė užkirsti kelią ūkio subjektams verstis žemės ūkiu.
Konstitucijos 46 straipsnis: „Lietuvos ūkis grindžiamas privačios nuosavybės teise, asmens ūkinės veiklos laisve ir iniciatyva.“ Tokiais pagrindais grindžiamame ūkyje, skirtingai nei planinėje ekonomikoje, rinka, o ne valstybės institucijos nusprendžia, kiek ir ko gaminti, kaip plėtoti verslą. Formalistinį įmonių ekonominį negyvybingumą reguliuoja Įmonių bankroto įstatymas.
2009 m. spalio 8 d. Konstitucinio Teismo nutarime išaiškinta, jog „negalima situacija, kuomet valstybės ir savivaldybės institucijos ar jų pareigūnai priima sprendimus, kliudančius reikštis ir plėtotis asmenų iniciatyvai, jeigu ji nėra žalinga visuomenei“.[11] Nėra prielaidų iš anksto manyti, jog galimybė laisvai disponuoti ŽŪP žeme gali būti žalinga visuomenei. Atskirais atvejais galima su tokia nuomone sutikti, tačiau jokiu būdu ne preziumuoti. Priešingai, Konstitucijos 46 straipsnyje nustatyta, kad Lietuvos ūkis grindžiamas privačios nuosavybės teise, asmens ūkinės veiklos laisve ir iniciatyva.
Konstitucinis Teismas konstatavo, kad „Konstitucija, garantuodama nuosavybės apsaugą, kartu įtvirtina ir konstitucinę teisę įgyti nuosavybę <…>“,12 o „<…> asmens konstitucinė teisė į nuosavybę yra esminė (būtina) asmens ūkinės veiklos laisvės įgyvendinimo sąlyga. Ribojant asmens teisę į nuosavybę, yra ribojama ir asmens ūkinės veiklos laisvė“.[12] ŽŪPŽĮĮ nustatytas ekonominio gyvybingumo reikalavimas nepagrįstai varžo Konstitucijos 46 straipsnyje įtvirtintą asmens ūkinės veiklos laisvę bei 48 straipsnyje įtvirtintą laisvę pasirinkti verslą.
2.2. Įpareigojimas gauti leidimą (fiziniams ir juridiniams asmenims)
ŽŪP žemės įsigyti galima tik gavus Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – NŽT) leidimą, norint parduoti – atitinkamą pažymą.
Žemę ketinantis parduoti asmuo privalo teikti pranešimą notarui (kai parduodama žemė iš bendrosios dalinės nuosavybės) arba teritoriniam NŽT ir šis, atlikęs pirmumo teisę turinčių asmenų informavimo procedūrą, išduoda pažymą, leidžiančią tą žemę parduoti. Tokia paslauga kainuoja 26,07 eur. (90 Lt). Tuo tarpu asmeniui, norinčiam žemę pirkti, reikalingas vienerių metų leidimas, kurį NŽT išduoda per 15 d. d. Leidimo išdavimas kainuoja 8,69 eur (30 Lt).[13] Suėjus vienerių metų terminui, asmuo vėl privalo gauti šį leidimą, taigi atitikti jau aptartus reikalavimus ir vėl susimokėti valstybinę rinkliavą. Pirmiausia, šios procedūros yra didelė administracinė našta, dėl kurių pailgėja sandorio sudarymas ne tik dėl to, kad dokumentų tvarkymo procesas trunka valstybinėse institucijose, tačiau jų surinkimas dar iki kreipimosi taip pat užima nemažai laiko. Dar daugiau, už šią procedūrą privalu susimokėti.
2.2.1. Prieštarauja ESTT praktikai ir galimai pažeidžia laisvo kapitalo judėjimo principą
Reikia suprasti, Lietuva, įstodama į ES, gavo ne tik teisę į teikiamas privilegijas, tačiau prisiėmė ir tam tikrų įsipareigojimų, tarp kurių – laisvo kapitalo judėjimo užtikrinimas ES. Tuo tarpu, tokio leidimo išdavimo procedūra prieštarauja ESTT formuojamai praktikai ir galimai laikytina minėto principo pažeidimu.
ESTT nagrinėjo bylą,[14] kurioje Europos Komisija kaltino Portugalijos Respubliką tuo, kad jai priklausė Portugal Telecom (didelės komunikacijų bendrovės) privilegijuotosios akcijos (golden shares) ir kad valstybei buvo suteikta veto teisė tais atvejais, kai daugiau nei 10 procentų Portugal Telecom įstatinio kapitalo dalių įsigyja akcininkai, vykdantys su šia bendrove konkuruojančią veiklą. Tam Portugalijos teisės aktuose numatyta išankstinio administracinio leidimo išdavimo tvarka.[15]
Kaip teigiama generalinio advokato Paolo Mengozzi išvadoje[16], visuomenės saugumo reikalavimai, kuriais nukrypstama nuo laisvo kapitalo judėjimo principo, turi būti suprantami siaurai, vadinasi, jais galima remtis, tik kai kyla reali ir pakankamai didelė grėsmė pagrindiniam visuomenės interesui. Pagal nusistovėjusią teismo praktiką laisvą kapitalo judėjimą galima riboti nacionalinėmis priemonėmis, kurios pateisinamos Europos Bendrijos (toliau – EB) sutarties 58 straipsnyje nurodytais arba privalomaisiais bendrojo intereso pagrindais, jei nėra Bendrijos suderinimo priemonės, numatančios šių interesų apsaugai užtikrinti būtinas priemones.
ESTT padarė išvadą, kad nacionalinės teisės aktai, kuriais Portugalijos Respublikai suteikiama teisė spręsti dėl leidimo išdavimo asmeniui, siekiančiam įsigyti daugiau nei 10 procentų Portugal Telecom akcijų, yra kapitalo judėjimo ribojimas EB sutarties 56 straipsnio prasme.
Tuo tarpu Lietuvoje ŽŪPŽĮĮ įtvirtina pareigą iš NŽT gauti specialų leidimą prieš įsigyjant ŽŪP žemės. ESTT nuomone, administracinės procedūros įdiegimas Portugalijos teisinėje sistemoje riboja kapitalo judėjimo laisvę; ŽŪPŽĮĮ taip pat įtvirtinta atskiro leidimo išdavimo procedūra. Taigi ŽŪPŽĮĮ įtvirtinta prievolė gauti specialų leidimą taip pat galimai prieštarauja laisvo kapitalo judėjimo ES principui.
2.2.2. Galimai nesuderinama Konstitucinio Teismo praktika
Konstitucinis Teismas konstatavo, kad „<…> asmens ūkinės veiklos laisvė ir iniciatyva <…> yra neatsiejama nuo galimybės asmeniui, norinčiam užsiimti ūkine veikla arba, priešingai, norinčiam ja nebeužsiimti, be dirbtinių kliūčių patekti į rinką ir be dirbtinių kliūčių iš jos pasitraukti“.[17] Taigi negalima kurti dirbtinių kliūčių asmenims laisvai disponuoti jiems priklausančiu turtu.
ŽŪPŽĮĮ įtvirtintas reikalavimas, norint įsigyti ŽŪP žemės, gauti leidimą abiems sutuoktiniams. Toks įpareigojimas galimai prieštarauja teisei laisvai rinktis ūkinę veiklą nepagrįstai įpareigojant, pvz., ūkininko žmoną atitikti reikalavimus. Pvz., jei pasėliai buvo deklaruoti vyro vardu ir dabar šeima nutaria įsigyti žemės, to negali padaryti, nes žmona savo vardu pasėlių nedeklaravo, vadinasi, neatitinka reikalavimo, taigi vyras žemės gali įsigyti tik asmeninės nuosavybės teise.
- Apribojimas susijusiems asmenims įsigyti ŽŪP žemės daugiau nei 300 ha iš valstybės ir 500 ha iš privačių asmenų
Susiję asmenys – „sutuoktiniai, taip pat tėvai (įtėviai) ir jų nepilnamečiai vaikai (įvaikiai)“, susijusios bendrovės – tos, kurios valdo daugiau nei 25 proc. akcijų ir tiek pat toje bendrovėje, kurią nori įsigyti bei turi teisę balsuoti dalyvių susirinkime.
Toks reguliavimas galimai pažeidžia teisę į privačią nuosavybę ir lygiateisiškumo principą. Nustatyti, kiek žemės galima įsigyti ir taip riboti galimybes teisėtai įsigyti civilinėje apyvartoje esantį objektą yra ydinga ir nepagrįsta.
Rinką iškreipia ir tai, kad šie reikalavimai taikomi tik žemės ūkio veiklai, bet ne gyvulininkystei – jai padaryta išimtis. ŽŪPŽĮĮ numatytas draudimas susijusiems asmenims įsigyti daugiau kaip 500 ha ŽŪP žemės netaikomas, jei žemė įsigyjama gyvulininkystei plėtoti ir įsigytos ŽŪP žemės kiekis neviršija hektarų, tenkančių vienam asmens laikomam sąlyginiam gyvuliui, skaičiaus (1 sąlyginis gyvulys = 1 ha ŽŪP žemės). Rinkos dalyvių piktnaudžiavimas dominuojančia padėtimi ar disponavimas pernelyg didele rinkos galia reguliuojamas LR konkurencijos įstatymo. Taigi konkretaus dydžio, t. y. 500 ha, nustatymas kaip išankstinis ribojimas nėra reikalingas.
Kaimyninėse Estijoje, Latvijoje,[18] Danijoje, Vokietijoje toks ribojimas nenustatytas, Lenkijoje ribojamas tik iš valstybės įsigytinos žemės plotas.
Tie, kurie dabar turi virš 500 ha ir toliau veiks rinkoje, nes jiems šis apribojimas negalioja, o tie, kurie norės į šią rinką įeiti (pvz., turėdami 400 ha, įsigyti 150 ha) ir stambiais ūkininkais tapti – to padaryti negalės.
Didžiausiųjų – daugiau nei 500 ha – grupėje ūkių skaičius ir dalis struktūroje per 2009–2013 metus pakito nežymiai,[19] taigi ŽŪPŽĮĮ rengėjų baimės dėl smulkaus ūkio išstūmimo iš žemės ūkio rinkos ir didelių ūkių savininkų neribotos galios faktais nepagrįstos, nes didelio judėjimo nėra.
Lietuvoje daugiau nei 500 ha ŽŪP žemės turi labai nedaug žmonių (tik 15), o turinčių 400-500 ha – 172, taigi toks ribojimas „užšaldys“ šiuos skaičius.
3.1. Dėl taikomų sankcijų neproporcingumo
Įsigijus daugiau nei 500 ha privačios arba daugiau nei 300 ha valstybinės žemės, „pagal prokuroro, ginančio viešąjį interesą, ieškinį teismo sprendimu <…> paimamas ir perduodamas valstybės nuosavybėn žemės plotas <…>“.[20] Už nuostatos dėl maksimalaus įsigytino ploto nesilaikymą taikytina neproporcingai didelė bausmė – žemės paėmimas valstybės nuosavybėn. „<…> atsižvelgiant į individualias bylos aplinkybes, kiekvienu konkrečiu atveju būtina įvertinti, ar atitinkami pakeitimai nepaneigė įgytos teisės esmės, ar jie atitiko proporcingumo principą. Proporcingumo principas reiškia, kad įstatyme numatytos priemonės turi atitikti teisėtus ir visuomenei svarbius tikslus, kad šios priemonės turi būti būtinos minėtiems tikslams pasiekti ir neturi varžyti asmens teisių ir laisvių akivaizdžiai labiau negu reikia šiems tikslams pasiekti <…>”.[21] Žemės pirkimas-pardavimas yra sandoris, jų sudarymą ir pripažinimą negaliojančiais nustato civilinis kodeksas. Žemės pirkimo-pardavimo sandorio negaliojimo teisinės pasekmės taip pat yra apibrėžtos įstatymu, taigi pagrįsta būtų jas ir taikyti. Pvz., pripažinus sandorį niekiniu, galima jį anuliuoti, taikyti restituciją. Tačiau pagal ŽŪPŽĮĮ, sandorio negaliojimo teisinė pasekmė – įsigytos ŽŪP žemės paėmimas valstybės nuosavybėn. Konstitucijoje numatyta, kad žemė nusavinama tik visuomenės interesams, teisingai atlyginant. Tačiau šiuo atveju limitą viršijančios žemės nusavinimas būtų ne siekis patenkinti visuomenės interesą, bet taikomas kaip bauda.
Tam, kad ŽŪP žemės sklypą būtų galima pripažinti viešuoju interesu, reikia daugiau nei dviejų suinteresuotų asmenų; “<…> viešas interesas yra tuomet, kai pažeidžiamos svarbiausios Konstitucijos ginamos vertybės <…>”;[22] ar pažeidimas yra rimtas ir sukeliantis itin neigiamas teisines pasekmes ir kt. Sudėtinga įrodyti visų šių ir kitų viešojo intereso kriterijų egzistavimą. “Viešasis interesas gina <…> tik konstituciškai svarbų ir reikšmingą, pavyzdžiui, žmogaus teises ir laisves (susirinkimo, žodžio, saviraiškos laisvės), finansų sistemos stabilumą <…>”.[23] Svarbu nustatyti ir tai, “<…> dėl ko pareiškėjas kreipėsi į administracinį teismą – gindamas viešąjį interesą ar subjektinę teisę, ar įstatymų saugomą interesą.”[24] Reikia įvertinti, ar ŽŪP žemė – privačion nuosavybėn įsigytas turtas, net jei ir pažeidžiant įstatymo nuostatą – pažeidžia visuomenės interesus. Neginčytina, kad už įstatymo (kokio pagrįstumo jis bebūtų) pažeidimą, kuris iš esmės pažeidžia administracinę tvarką, taikyti atsakomybę yra priimtina, tačiau už neteisėtai sudarytą civilinį sandorį nacionalizuoti turtą – neadekvatu.
- 4. Įpareigojimas 5 metus užtikrinti žemės ūkio veiklos vykdymą
ŽŪPŽĮĮ nustatytas reikalavimas, kad įsigyta ŽŪP žemė ne mažiau kaip 5 metus būtų naudojama žemės ūkio veiklai pagal minimalias metines apimtis vienam hektarui, kurias nustatys Žemės ūkio ministerija galimai prieštarauja ūkinės veiklos laisvei ir iniciatyvai. Toks reikalavimas jau yra ne taisyklė, dėl kurių laikymosi visi sutinka, bet įsakmus įpareigojimas. Konstitucinis Teismas nurodė, kad „asmens ūkinės veiklos laisvė ir iniciatyva – tai teisinių galimybių visuma, sudaranti prielaidas asmeniui savarankiškai priimti jo ūkinei veiklai reikalingus sprendimus <…>.“[25]
Įpareigojimas žemės savininką užtikrinti, kad privačios nuosavybės teise jam priklausančioje žemėje būtų sėjama ir auginama, net jei tam tikru laikotarpiu tai nenaudinga (dėl rinkos pokyčių), apriboja asmens konstitucinę teisę į privačia nuosavybę ir jo ūkinės veiklos laisvę. Todėl toks ŽŪPŽĮĮ reikalavimas galimai prieštarauja Konstitucijos 46 straipsnyje įtvirtintam asmens ūkinės veiklos laisvės principui bei Konstitucijos 48 straipsnyje įtvirtintai teisei pasirinkti verslą.
Taip pat reikia pastebėti, kad Administracinių teisės pažeidimų kodekse už šios ŽŪPŽĮĮ pažeidimą numatytos neproporcingo dydžio baudos. Pvz., už žemės nesutvarkymą taip, kad ji būtų tinkama naudoti pagal paskirtį numatyta bauda nuo 72 iki 144 eur. Už labai panašų pažeidimą – neužtikrinimą ŽŪ veiklos vykdymo – nuo 724 iki 1448 eur.
Užtikrinti įsigytos ŽŪP žemės naudojimą pagal paskirtį pagal Žemės ūkio ministerijos nustatytas apimtis apskritai yra labai detalus ir nepagrįstai griežtas reikalavimas, didžiulė našta žemės savininkui; o už tokio reikalavimo nevykdymą numatytos baudos. Dar daugiau, vargu, ar tai, jog asmuo, kuris viename hektare neužaugina produkcijos už 50 eurų, pavojingu neveikimu daro žalą visuomenei ir jį reikia bausti. Dėl mažesnio derliaus žalą patiria ŽŪP žemės savininkas, negalintis gauti maksimalaus pelno ir žemės ūkio rinka, kuri yra keliomis tonomis produkcijos skurdesnė, bet ne visuomenė; teisinė tvarka nėra pažeidžiama.
4.1. Dėl taikomos sankcijos neproporcingumo
Taip pat atkreiptinas dėmesys, kad yra tokių atvejų (pvz., kai sklypų našumas yra mažesnis nei 32 balai ir/arba patenka į prioritetinius plotus miškų įveisimui), kuriais ŽŪP žemėje leidžiama veisti miškus. Tokia žemė dažnai ir įsigyjama tuo tikslu, kad būtų galima veisti mišką ir naudoti jo išteklius bei medieną, o ne, kaip nustatyta, vykdyti žemės ūkio produkcijos gamybą. Lygiai taip pat galimi atvejai, kai ŽŪP žemę norima naudoti teisėtiems tikslams, pvz., vėjo ar saulės elektrinių statybai ar eksploatavimui. Taigi taip gali nukentėti su ŽŪ veikla nieko bendra neturintys asmenys, kurie ŽŪP žemę perka miškininkystės, elektros energijos gamybos, kaimo turizmo ir kitais tikslais.
- Pirmumo teisė įsigyti ŽŪP žemės nuomininkui ar kaimynui
ŽŪPŽĮĮ numatyta pirmumo teisė įsigyti ŽŪP žemę: bendraturčiams (CK 4.79 str.) arba naudotojams (jei naudota ne mažiau kaip metus ŽŪ veiklai ir atitinkami reikalavimai) arba tiems, kurių ŽŪP sklypas ribojasi su perkamu ir jei atitinka reikalavimus.
Žemę ketinantis parduoti asmuo privalo teikti pranešimą notarui (kai parduodama žemė iš bendrosios dalinės nuosavybės) arba teritoriniam NŽT ir šis per 5 darbo dienas (toliau – d. d.) praneša žemės naudotojui apie parduodamą žemę. Naudotojas per 15 d. d. praneša apie sprendimą. Jei nesutinka – NŽT per 5 d. d. apie pardavimą informuoja tuos, kurių žemė ribojasi su parduodama. Jie per 15 d. d. pateikia atsakymą, NŽT per 5 d. d. išduoda pažymą parduoti pirmumo teisę turinčiam arba kitiems. Maksimaliai – 45 d. d., t. y. daugiau nei du mėnesiai. Taigi tiek gali užtrukti vien tik aiškinimasis, ar yra norinčių pasinaudoti pirmumo teise, ar ne ir taip savininkas gali prarasti galimybę greit sudaryti naudingiausią sandorį.
Pirmiausia, tai tiesiogiai apriboja asmenų galimybes rinktis, kaip elgtis su savo nuosavybe. Jau aptarta ankstesniuose skyriuose, kokios nuomonės yra Konstitucinis Teismas apie tokius suvaržymus. Taigi draudimas parduoti sau priklausantį žemės sklypą kitur gyvenančiam artimam giminaičiui galimai prieštarauja konstitucinei ūkinės veiklos laisvei. Tuo tarpu šiuo reikalavimu nepagrįstai draudžiama panorėjus parduoti sklypą giminaičiui ar geram draugui nebus galima.
[1] 2014-05-01 Žemės ūkio paskirties žemės įsigijimo įstatymas Nr. XII-854 // Teisės aktų registras. 2014-04-29, Nr. 2014-04860.
[2] Johan Swinnen, Kristine Van Herck and Liesbet Vranken. Land Market Regulations in Europe. Belgium: Discussion Paper 354/2014. 2014, žiūrėta [2015-01-23] <http://feb.kuleuven.be/drc/licos/publications/dp/dp354>.
[3] 1988 m. birželio 24 d. Tarybos direktyvos 88/361/EEB dėl Sutarties 67 straipsnio įgyvendinimo (OL L 178, p. 5, 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 10 sk., 1 t., p. 10) I priedas.
[4] Free movement of capital: Commission opens infringement procedure against Hungary on rights of cross-border investors to use agricultural land. Brussels: European Commission Press Release Database. 2014, žiūrėta [2015-01-23] <http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-1152_en.htm>.
[5] 1992 m. vasario 28 d. Lietuvos Respublikos ir Vokietijos Federacinės Respublikos sutartes dėl kapitalo investicijų skatinimo ir jų abipusės apsaugos 2 str. 2 d.
[6] 1998 m. sausio 14 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybės ir Jungtinių Amerikos Valstijų Vyriausybės sutarties dėl investicijų skatinimo ir abipusės apsaugos 3(a) str.
[7] Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2009 m. spalio 8 d. nutarimas // Valstybės žinios. 2009-10-10, Nr. 121-5237.
[8] Žemės ūkio paskirties žemės įsigijimo laikinojo įstatymo IX-1314 pakeitimo įstatymo projekto XIIP-1498(2) aiškinamasis raštas.
[9] Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2006 m. kovo 30 d. nutarimas // Valstybės žinios. 2006-04-04, Nr. 37-1319.
[10] Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2002 m. kovo 14 d. nutarimas // Valstybės žinios. 2002-03-16, Nr. 28-1003.
[11] Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2009 m. spalio 8 d. nutarimas // Valstybės žinios. 2009-10-10, Nr. 121-5237.
[12] Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2002 m. kovo 14 d. nutarimas // Valstybės žinios. 2002-03-16, Nr. 28-1003.
[13] Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos. Viešosios ir administracinės paslaugos. 2014, žiūrėta [2014-01-23] < http://www.nzt.lt/go.php/lit/Vieosios-ir-administracines-paslaugos>.
[14] 2002 m. birželio 4 d. sprendimas byloje Nr. C-367/98 Europos Bendrijos Komisija v. Portugalijos Respublika.
[15] „Pagal turimas Portugal Telecom akcijas, Portugalijos valstybė turi iš anksto patvirtinti ne tik daugelį valdymo sprendimų dėl įmonės struktūros ir esminius jos veiklos klausimus, bet taip pat toks išankstinis patvirtinimas yra tam tikrais atvejais reikalingas net įsigyjant Portugal Telecom įstatinio kapitalo dalių. Taigi, kaip tai teisingai nurodo Komisija, tam tikriems valdymo sprendimams priimti ir Portugal Telecom kapitalo dalims įsigyti Portugalijos teisės aktuose numatyta išankstinio administracinio leidimo tvarka.“ (2009 m. gruodžio 2 d. Generalinio advokato Paolo Mengozzi išvada byloje Nr. C-367/98 Europos Bendrijos Komisija v. Portugalijos Respublika)
[16] 2009 m. gruodžio 2 d. Generalinio advokato Paolo Mengozzi išvada byloje Nr. C-367/98 Europos Bendrijos Komisija v. Portugalijos Respublika.
[17] Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2009 m. spalio 8 d. nutarimas // Valstybės žinios. 2009-10-10, Nr. 121-5237.
[18] http://www.triniti.ee/newsletterV3/mail.php?n=135&t=862&l=eng
[19] Lietuvos agrarinės ekonomikos institutas. Lietuvos žemės ir maisto ūkis, 2013. Vilnius: Lietuvos agrarinės ekonomikos institutas, 2014, p. 31.
[20] 2014-05-01 Žemės ūkio paskirties žemės įsigijimo įstatymo Nr. XII-854 // Teisės aktų registras. 2014-04-29, Nr. 2014-04860 3 str. 7 d.
[21] Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2012 m. birželio 29 d. nutarimas // Valstybės žinios, 2012-07-04, Nr. 78-4063.
[22] Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2008 m. liepos 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A146-335/2008.
[23] Evaldas Klimas. Viešojo intereso nustatymas – objektyvieji kriterijai. Jurisprudencija. 2014, 21(1), p. 131.
[24] Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegijos 2013 m. lapkričio 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A822-1542/2013.
[25] Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2002 m. kovo 14 d. nutarimas // Valstybės žinios. 2002-03-16, Nr. 28-1003.
